La Cassazione sui principi in materia di nullità urbanistica

La Cassazione detta i principi da seguire in materia di nullità urbanistica e ne approfitta per riordinare gli interventi legislativi facendo chiarezza

Il 22 marzo 2019, la Sezioni Unite[1]della Corte di Cassazione sono giunte ad una ricostruzione epocale sulla conformità urbanistica degli immobili negli atti pubblici, non mancando di riorganizzare anche alcuni aspetti relativi alla conformità catastale: il tutto ha avuto come filo conduttore l’analisi del concetto di nullità negoziale, in virtù della legislazione nazionale in materia urbanistica. Tale ricostruzione ha avuto impulso da una vicenda giudiziaria svoltasi nel napoletano nei primi anni 2000 e conclusasi solo con la pronuncia in oggetto, ossia con la sentenza n. 8230/2019.

Nel caso di specie, il Tribunale di Primo Grado aveva dichiarato la nullità dell’atto di compravendita di un fabbricato la cui costruzione era avvenuta su uno dei due appezzamenti di terreno i cui diritti reali erano stati fittiziamente intestati a soggetti diversi da colui il quale aveva effettuato il pagamento. Tale soggetto, con l’intenzione di ottenere la declaratoria della simulazione degli acquisti, aveva appreso che esse (le parti fittiziamente intestatarie, poi venditrici nella successiva compravendita) avevano venduto i predetti immobili. Il soggetto succitato aveva convenuto in giudizio venditrici, compratori e notaio rogante vantando la nullità della compravendita in oggetto, in quanto il fabbricato ceduto era stato interessato da vari e consistenti lavori, non regolarmente assentiti, ovvero inefficace nei suoi confronti, in quanto compiuto in pregiudizio delle sue ragioni creditorie. Rigettata ogni domanda, la decisione era stata integralmente confermata dalla Corte d’Appello di Napoli[2]. Essa, oltre a ribadire l’infondatezza dell’azione revocatoria, aveva anche escluso la dedotta nullità del contratto impugnato, nonostante la difformità del fabbricato rispetto al progetto assentito: ciò poiché gli estremi della concessione edilizia risultavano menzionati nel contratto stesso. L’organo di secondo grado, pertanto, aveva precisato che l’indicazione nel contratto degli estremi della concessione o della domanda di sanatoria ha il fine di disincentivare l’abusivismo e di tutelare l’affidamento della parte acquirente.

A prescindere dai motivi specifici che hanno spinto il soggetto in questione ad adire la Corte di Cassazione, quest’ultima ha sfruttato l’occasione per dirimere una controversia dottrinale lunga diversi decenni in merito alla natura della nullità comminata dall’articolo 46[3]del Testo Unico dell’Edilizia[4]. Le scuole di pensiero, tra l’altro anche seguite dagli Ermellini a fasi alterne, si dividevano in due: da un lato vi era chi sosteneva la tesi della natura formale e dall’altro, chi sosteneva quella della natura sostanziale. La prima vedeva sono nell’assenza dell’atto delle prescritte dichiarazioni e indicazioni dei titoli abilitativi la possibile determinazione dell’invalidità del negozio e non invece la difformità della costruzione rispetto al titolo indicato. In virtù, invece, della c.d. “natura sostanziale”, le norme urbanistiche conterrebbero due precetti, uno volto a sanzionare la mancata indicazione in atto degli estremi dei titoli abilitativi e l’altro finalizzato a reprimere la circolazione degli immobili urbanisticamente irregolari.[5]

Prima di giungere ad individuare quale sia la tesi che la Suprema Corte ha preferito, va dato atto che essa ha avuto il merito di ordinare “una volta per tutte” la disciplina urbanistica: materia che fin dal ’42 non ha mai avuto un’applicazione chiara ed univoca, tant’è vero che il legislatore è spesso intervenuto, anche con “veemenza” al fine di porre un argine ai contrasti sorti principalmente in materia di jus aedificandi. Esso, pur atteggiandosi come una concreta e peculiare manifestazione del diritto di proprietà fondiaria, soggiace, (secondo la Cassazione), all’osservanza di molteplici limitazioni e prescrizioni connesse a determinazioni della pubblica autorità. Le Sezioni Unite, pertanto, hanno individuato ed elencato tali interventi legislativi, rinvenibili essenzialmente:

• Nell’articolo 31 della l. n. 1150/1942[6](c.d. Legge Urbanistica fondamentale), che ha imposto di richiedere un’apposita licenza per l’esecuzione di nuove costruzioni, l’ampliamento di quelle esistenti, la modifica di struttura o dell’aspetto dei centri abitati ed in presenza di piano regolatore comunale, anche in zone di espansione;
• Nell’articolo 10 della l. n. 765/1967[7](c.d. Legge Ponte), che ha sostituito il summenzionato articolo 31 della Legge Urbanistica ed ha esteso l’obbligo della licenza edilizia a tutto il territorio comunale;
• Negli articoli 1 e 21 della l. n. 10/1977 (c.d. Legge Bucalossi), che ha sancito il principio per il quale ogni attività comportante trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio comunale partecipa agli oneri ad essa relativi e la cui realizzazione è subordinata a concessione da parte del sindaco. La sostituzione della licenza con la concessione edilizia non ha fatto altro che mirare ad accertare la ricorrenza delle condizioni dall’ordinamento per l’esercizio dello jus aedificandi.

L’intervento conclusivo si è avuto con il D.P.R. 380 del 2001, il quale, all’articolo 3[8], ha individuato i tipi di intervento edilizio ed in particolare uno specifico titolo abilitativo per ciascuna tipologia di intervento. Infatti: la concessione è stata sostituita dal permesso di costruire, sono stati indicati gli interventi realizzabili mediante la segnalazione certificata di inizio attività anche in sostituzione del permesso, nonché la codifica dei lavori che si reputano eseguiti in assenza di permesso di costruire, in totale difformità o con variazioni essenziali.

Dopo l’excursus de quo, finalmente la Cassazione ha segnato la strada da seguirsi in merito alla natura della nullità. Essa ha infatti seguito la teoria della “natura formale”, dopo aver analizzato anche norme più recenti rispetto a quelle poc’anzi citate, quali ad esempio la l. n. 47/85 che, secondo gli Ermellini, era stata emanata al duplice scopo di:

• Reprimere il fenomeno dell’abusivismo edilizio;
• Sanare il pregresso;

il tutto rimodulando la sanzione della nullità di cui all’articolo 17 co. 1. Tale norma, pur essendo stata abrogata, è stata al contempo interamente riprodotta nel Testo Unico sull’edilizia all’articolo 46. Inoltre, l’articolo 40 della Legge sul Primo Condono Edilizio ha individuato quali titoli abilitativi oggetto di dichiarazione dell’alienante la licenza e la concessione in sanatoria, la domanda in concessione corredata dalla prova del versamento delle prime due rate dell’oblazione o la dichiarazione sostitutiva di atto notorio attestante che l’opera era stata iniziata “prima del 2 settembre 1967”(come afferma la Cassazione). In realtà sarebbe più corretto sottolineare che nella prassi notarile, la data di riferimento è quella del giorno 1 settembre 1967: distinzione che dal punto di vista teorico potrebbe non avere alcuna conseguenza, ma che dal punto di vista pratico, potrebbe indubbiamente comportare un eco notevole.

Va detto che nonostante lo scopo del legislatore fosse stato quello di impedire tout court la circolazione degli immobili abusivi, tale finalità avrebbe potuto essere agevolmente perseguita mediante “una semplice previsione di nullità degli atti aventi ad oggetto siffatti immobili o incommerciabilità degli stessi”. Ma si deve affermare che tale scelta non è stata compiuta, tant’è vero che lo stesso legislatore è partito dalla considerazione che l’oggetto della compravendita, è il trasferimento di una res, che, in sé, non è suscettibile di valutazione in termini di liceità o illiceità, attenendo l’illecito alla sua produzione e che la regolarità urbanistica del bene è “estranea alla causa sella compravendita”. Infatti la suddetta nullità viene comminata solo per specifici atti ad effetti reali inter vivo se non invece per gli atti mortis causa: dando, dunque, piena conferma su quanto appena detto relativamente alla causa del contratto

[1]Sentenza delle Sezioni Unite della Cassazione del 22 marzo 2019, n. 8230.

[2]Sentenza n. 3253/2013 della Corte d’Appello di Napoli.

[3]Articolo 46 T.U. Edilizia Art. 46. Nullità degli atti giuridici relativi ad edifici la cui costruzione abusiva sia iniziata dopo il 17 marzo 1985.

“1. Gli atti tra vivi, sia in forma pubblica, sia in forma privata, aventi per oggetto trasferimento o costituzione o scioglimento della comunione di diritti reali, relativi ad edifici, o loro parti, la cui costruzione è iniziata dopo il 17 marzo 1985, sono nulli e non possono essere stipulati ove da essi non risultino, per dichiarazione dell’alienante, gli estremi del permesso di costruire o del permesso in sanatoria. Tali disposizioni non si applicano agli atti costitutivi, modificativi o estintivi di diritti reali di garanzia o di servitù.

2. Nel caso in cui sia prevista, ai sensi dell’articolo 38, l’irrogazione di una sanzione soltanto pecuniaria, ma non il rilascio del permesso in sanatoria, agli atti di cui al comma 1 deve essere allegata la prova dell’integrale pagamento della sanzione medesima.
3. La sentenza che accerta la nullità degli atti di cui al comma 1 non pregiudica i diritti di garanzia o di servitù acquisiti in base ad un atto iscritto o trascritto anteriormente alla trascrizione della domanda diretta a far accertare la nullità degli atti.
4. Se la mancata indicazione in atto degli estremi non sia dipesa dalla insussistenza del permesso di costruire al tempo in cui gli atti medesimi sono stati stipulati, essi possono essere confermati anche da una sola delle parti mediante atto successivo, redatto nella stessa forma del precedente, che contenga la menzione omessa.
5. Le nullità di cui al presente articolo non si applicano agli atti derivanti da procedure esecutive immobiliari, individuali o concorsuali. L’aggiudicatario, qualora l’immobile si trovi nelle condizioni previste per il rilascio del permesso di costruire in sanatoria, dovrà presentare domanda di permesso in sanatoria entro centoventi giorni dalla notifica del decreto emesso dalla autorità giudiziaria.

5-bis. Le disposizioni del presente articolo si applicano anche agli interventi edilizi realizzati mediante denuncia di inizio attività ai sensi dell’articolo 23, comma 01, qualora nell’atto non siano indicati gli estremi della stessa.”

(comma aggiunto dal d.lgs. n. 301 del 2002)

[4]D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380. Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia.

[5]Cfr. Studio del CNN del 25 marzo 2019 “Difformità tra titolo abilitativo e costruzione realizzata: le Sezioni Unite pongono fine al contrato tra nullità formale e sostanziale”.

[6]Articolo 31 Legge 17 agosto 1942, n. 1150. Art. 31. Licenza di costruzione. Responsabilità comune del committente e dell’assuntore dei lavori.

“Chiunque intenda eseguire nuove costruzioni edilizie ovvero ampliare quelle esistenti o modificare la struttura o l’aspetto nei centri abitati ed ove esista il piano regolatore comunale, anche dentro le zone di espansione di cui al n. 2 dell’art. 7, deve chiedere apposita licenza al podestà del Comune. Le determinazioni del podestà sulle domande di licenza di costruzione devono essere notificate all’interessato non oltre il sessantesimo giorno dalla ricezione delle domande stesse. Il committente titolare della licenza e l’assuntore dei lavori sono entrambi responsabili di ogni inosservanza così delle norme generali di legge e di regolamento come delle modalità esecutive che siano fissate nella licenza di costruzione.”

[7]Articolo 10 Legge 6 agosto 1967, n. 765. Modifiche ed integrazioni alla Legge Urbanistica.
“L’articolo 31 della legge 17 agosto 1942, n. 1150, è sostituito dal seguente:

  “Chiunque intenda nell’ambito del territorio comunale eseguire nuove costruzioni, ampliare, modificare o demolire quelle esistenti ovvero procedere all’esecuzione di opere di urbanizzazione del terreno, deve chiedere apposita licenza al sindaco. […]”

[8]Articolo 3 D.P.R. n. 380 del 2001. Definizioni degli interventi edilizi.

“1. Ai fini del presente testo unico si intendono per:

a) “interventi di manutenzione ordinaria”, gli interventi edilizi che riguardano le opere di riparazione, rinnovamento e sostituzione delle finiture degli edifici e quelle necessarie ad integrare o mantenere in efficienza gli impianti tecnologici esistenti;
b) “interventi di manutenzione straordinaria”, le opere e le modifiche necessarie per rinnovare e sostituire parti anche strutturali degli edifici, nonché per realizzare ed integrare i servizi igienico-sanitari e tecnologici, sempre che non alterino la volumetria complessiva degli edifici e non comportino modifiche delle destinazioni di uso. Nell’ambito degli interventi di manutenzione straordinaria sono ricompresi anche quelli consistenti nel frazionamento o accorpamento delle unità immobiliari con esecuzione di opere anche se comportanti la variazione delle superfici delle singole unità immobiliari nonché del carico urbanistico purché non sia modificata la volumetria complessiva degli edifici e si mantenga l’originaria destinazione d’uso;
[…]”