giovedì, Marzo 28, 2024
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L’Unione Economica e Monetaria sul tavolo del Consiglio Europeo: quattro domande per comprenderne la posta in gioco

Dal 17 al 21 luglio i capi di Stato e di Governo degli Stati Membri dell’Unione Europa (UE) si sono riuniti a Bruxelles per il primo Consiglio Europeo fisico dall’inizio della pandemia di Covid-19. L’agenda del summit[1] era completamente dedicata al raggiungimento di un accordo sul c.d. pacchetto di aiuti ‘NextGeneration EU’[2] e sulla definizione del prossimo budget europeo, nel contesto del Multi-Annual Financial Framework (MFF) 2021-2027.

L’importanza di un accordo tempestivo ed efficace su tali temi è cruciale, non solo al fine di garantire una ripresa (‘recovery’) uniforme e duratura per le economie dei Paesi Membri e l’Eurozona in particolare, ma anche e soprattutto in quanto l’esito delle negoziazioni sul ‘NextGeneration EU’ avrà, potenzialmente, un impatto decisivo sul futuro dell’Unione Economica e Monetaria (‘UEM’), il cui quadro giuridico, istituzionale e politico è tuttavia altamente complesso.

Nei media, l’utilizzo di termini quali ‘MES’, ‘Recovery Fund’ e ‘condizionalità’  è quantomeno confusionario e non aiuta a comprendere le attuali dinamiche in sede comunitaria. Ciononostante, è altrettanto cruciale sottolineare la strumentalizzazione politica e mediatica di tale complessità, attraverso un processo di polarizzazione partitica e di ipersemplificazione di concetti. Al fine di chiarire alcuni di questi termini e aiutare nella comprensione della posta in gioco ai tavoli del Consiglio Europeo, così come il risultato dell’accordo, quattro semplici interrogativi tenteranno di chiarire qualche punto focale delle problematiche correnti. È importante ricordare, tuttavia, che nel processo di integrazione dell’UEM lo scontro tra ambizioni europeiste-federali e le prerogative nazionali, in un contesto di riforma ed evoluzione, è di rilevanza capitale. La disciplina giuridica che regola il diritto dell’UEM non può pertanto essere compresa appieno senza tenere in conto la sua relazione con i principi economici di base e, soprattutto, il peso del contesto politico nella quale essa si sviluppa.

  1. Cos’è l’Unione Economica e Monetaria e quali sono i suoi principi fondamentali?

L’idea di un’Unione Economica e Monetaria trova le sue prime radici nei lavori di Pierre Werner e Jacques Delors, rispettivamente negli anni 70 e 80. L’idea di una moneta unica per la Comunità europea avrebbe segnalato un passaggio importante per la storia dell’integrazione europea; la sua realizzazione dovette aspettare fino al Trattato di Maastricht del 1992. La ‘formula Maastricht’ si basava su alcuni principi fondamentali, in vigore ancora al giorno d’oggi:

  • la creazione di una valuta unica (l’euro) come tappa obbligata per tutti gli Stati Membri e gli Stati Candidati, non appena i criteri di convergenza di cui all’Articolo 140 TFUE fossero stati soddisfatti. (tale obbligo non è però mai stato, nella pratica, imposto sistematicamente)[3];
  • una netta divisione di competenze, di cui agli articoli 3(1) e 5(1) TFUE, tra la politica monetaria gestita dalla Banca Centrale Europea (BCE) (con l’aiuto del Sistema Europeo di Banche Centrali[4]), e la politica economica, salda prerogativa degli Stati Membri (con un livello minimo di coordinamento e sorveglianza a livello europeo per i paesi dell’Eurozona);
  • il divieto di acquisti diretti di debito pubblico o la concessione di crediti da parte della BCE agli Stati Membri, così come il trasferimento di liabilities da Stato a Stato o da Stato a Unione (quest’ultima comunemente riconosciuta come no-bailout clause); il divieto si estende a qualsiasi possibilità di accesso privilegiato di uno Stato Membro ad istituzioni finanziarie. Tale approccio, presente nei Trattati[5], si basa su logiche di mercato sul principio di la disciplina di bilancio;
  • L’introduzione di una serie di valori di riferimento per limitare le spese di bilancio degli Stati Membri nel Patto di Stabilità e Crescita[6] e rafforzare la filosofia di ‘disciplina’ all’interno dell’UEM.

Il sistema Maastricht, già fortemente criticato all’epoca della sua introduzione, si rivelò essere completamente inadeguato per fronteggiare la crisi finanziaria del 2008. Nel giro di pochi anni  l’adozione di una serie di Regolamenti e Direttive hanno trasformato   un sistema di sorveglianza e coordinamento delle politiche economiche dei membri dell’Eurozona fortemente politicizzato e poco incisivo in un processo rigidamente regolamentato. L’adozione del c.d. ‘Six-Pack’[7] con possibilità di sanzioni nella fase preliminare della procedura di deficit, così come l’introduzione del ciclo di revisione e monitoraggio dei bilanci attraverso il Semestre Europeo, sono solo alcuni dei nuovi strumenti di controllo post-crisi. Inoltre, la stipula del trattato internazionale comunemente conosciuto come ‘Fiscal Compact’[8] prevede l’introduzione nella legislazione nazionale del principio dell’equilibrio di bilancio.

Il nuovo quadro giuridico, concepito ed implementato in un contesto di massima emergenza, risolve solo parzialmente i problemi intrinsechi alla costruzione dell’UEM. A livello di diritto primario, solo l’Articolo 136 TFUE è stato oggetto di emendamento (tramite procedura semplificata)[9]. Confermando la possibilità per gli Stati Membri di concedere assistenza finanziaria sotto ‘rigorosa condizionalità’. Le clausole chiave inserite agli articoli 123-125, così come la divisione di competenze tra politiche economiche e monetarie, restano ancora valide, perlomeno de iure.

  1. Perché si riparla di MES?

Una delle novità adottate durante la crisi finanziaria è il Meccanismo Europeo di Stabilità (‘MES’), un istituto finanziario con l’obiettivo di fornire prestiti agevolati a Stati Membri in difficoltà. Istituito con un Trattato internazionale[10] (e pertanto al di fuori del quadro giuridico europeo) dai 19 paesi dell’Eurozona, esso ha come obiettivo “mobilizzare risorse finanziarie e fornire un sostegno alla stabilità, secondo condizioni rigorose commisurate allo strumento di assistenza finanziaria scelto, a beneficio dei membri del MES che già si trovino o rischino di trovarsi in gravi problemi finanziari, se indispensabile per salvaguardare la stabilità finanziaria della zona euro nel suo complesso e quella dei suoi Stati Membri”.[11] Uno Stato Membro in seria difficoltà può dunque fare ricorso al MES per ricevere prestiti a condizioni estremamente vantaggiose; l’Articolo 13 del Trattato sul MES descrive le modalità attraverso le quali lo Stato richiedente si impegna, dopo una negoziazione con la c.d. ‘troika’ (la Commissione Europea, la BCE e il FMI) ad attuare una serie di riforme stipulate in un protocollo d’intesa (inglese: Memorandum of Understanding, MoU).[12]

L’intrusività di molte delle riforme negoziate avevano avuto, specialmente nel caso greco, importanti conseguenze politiche, oltre che economiche. Lo scarso peso negoziale dello Stato Membro richiedente[13] contribuisce ulteriormente a inquadrare le misure di austerity imposte su sistemi pensionistici, tassazione e riforme della PA come una cessione di sovranità de facto, dai risvolti politici e sociali talvolta polarizzanti – si veda il Referendum greco del luglio 2015.

Nel contesto della crisi odierna, il MES torna nel pieno del dibattito politico grazie all’introduzione di uno strumento di sostegno per la gestione della crisi pandemica (in inglese, Pandemic Crisis Support o PCS).[14] Il PCS è una linea di credito sullo stampo della Enhanced Conditions Credit Line (ECCL) che permette a Stati Membri ancora solvibili di accedere ad una linea di prestiti agevolati, per una quantità limitata e previo obbligo di stabilire commitments atti a risolvere le problematiche legate alla richiesta di aiuto. Nel caso del PCS, il MES e l’Eurogruppo hanno confermato la solvibilità di tutti i Membri del MES e hanno stabilito, come sola condizione, l’utilizzo delle risorse per rimediare ai costi diretti ed indiretti per la prevenzione e l’assistenza sanitaria legata alla crisi da Covid-19. Tale formulazione vaga intende facilitare l’accesso alla linea di credito aggirando, in sostanza, l’obbligo di ‘rigorosa condizionalità’.[15] Il limite al volume dei prestiti è fissato per il 2% del GDP dello Stato richiedente al 2019.

Nonostante l’abolizione de facto delle severe condizionalità di cui il MES è diventato simbolo nello scorso decennio, l’impatto politico (e sui mercati) di una possibile richiesta di aiuti al MES risulta ancora molto forte. Mentre in Italia la questione infiamma i partiti, tanto di maggioranza quanto di opposizione, il Primo Ministro spagnolo Pedro Sanchez ha già confermato che non ricorrerà al MES[16], nonostante l’economia spagnola sia tra le più colpite dalla pandemia in tutta l’Eurozona.

Il MES continua pertanto ad avere una forte connotazione negativa, consolidata attraverso anni di mancata trasparenza[17] e pesante ingerenza nelle politiche cardine degli Stati Membri, la cui sovranità e controllo è tuttavia ancora in linea, almeno giuridicamente, con il catalogo delle competenze dei Trattati.

  1. Cos’è l’Eurogruppo?

Riconosciuto formalmente solo dal Trattato di Lisbona, l’Eurogruppo costituisce uno degli elementi più dibattuti all’interno dell’Eurozona, tanto a livello giuridico quanto a livello politico. Esso riunisce i Ministri delle Finanze dell’Eurozona a cadenza mensile ed è presieduto da un Presidente, eletto a maggioranza semplice, il cui mandato dura 30 mesi. Il forum si occupa di preparare gli Euro Summit (i meeting dei capi di Stato e Governo dell’Eurozona), così come di discutere delle situazioni economiche e finanziarie dell’area euro.[18] La sua composizione è relativamente fluida e comprende il Commissario Europeo per gli affari economici, il Presidente della BCE e, ove necessario, rappresentati del Fondo Monetario Internazionale.

Una delle sue caratteristiche principali è l’informalità: l’Articolo 1 del Protocollo 14 sull’Eurogruppo, annesso ai Trattati, stabilisce chiaramente che “I ministri… si riuniscono a titolo informale”. La confidenzialità e la mancata trasparenza di tali riunioni ‘a porte chiuse’ hanno attratto numerose critiche, in particolare durante la crisi finanziaria.

L’Eurogruppo non è un’istituzione europea stricto sensu; di conseguenza, le decisioni prese all’interno dell’organo, così come i documenti da esso prodotto, non rientrano nella classificazione di ‘atti europei’ e si sottraggono ai criteri di riesame e di ottemperanza alle garanzie sostanziali e procedurali tipiche del diritto europeo. Ciononostante, la sua importanza nel preparare, definire e negoziare le linee guida per lo sviluppo di politiche macroeconomiche e fiscali atte a salvaguardare la stabilità economica dell’Eurozona, tanto quanto il suo ruolo nel monitorare le negoziazioni in caso di assistenza finanziaria, ne fanno uno dei forum più influenti per il funzionamento – ed il progresso – dell’intera UEM, un forum le cui dinamiche, tuttavia, rimangono tutt’ora impenetrabili dalla società civile.

A tal proposito, è necessario osservare come la Corte di Giustizia dell’Unione Europea (la Corte, o CGUE) abbia, in passato, adottato un approccio formalistico ed ambiguo nell’esaminare la condotta del forum europeo, con importanti conseguenze per i cittadini Europei rispetto al principio di tutela giurisdizionale effettiva garantita dall’Articolo 19 TUE.[19]

Una nuova disputa attualmente di fronte al giudice europeo in Chrysostomides[20] sul chiarimento della natura giuridica dell’Eurogruppo presenta un’opportunità per la Corte di ritornare su suoi passi ed ampliare la salvaguardia degli individui rispetto alle decisioni prese al suo interno.

  1. Cos’è il ‘Recovery Fund’?

L’oggetto più importante nell’agenda del Consiglio Europeo è, senza dubbio, la negoziazione sul volume e le modalità di accesso dello strumento comunemente chiamato ‘Recovery Fund’.[22]

In primis, è necessario sottolineare come, a differenza del MES, il ‘NextGeneration EU’ – questo il nome del pacchetto di interventi per la ripresa, tra cui il Recovery and Resilience Facility’ – prevede una combinazione di prestiti e trasferimenti a fondo perduto totalmente all’interno del quadro giuridico Europeo, essendo direttamente legato al bilancio UE.

In secondo luogo, una tale proposta ha il potenziale per presentarsi come un altro tassello nelle dinamiche di reinterpretazione silenziosa’ dei Trattati nel campo dell’UEM[23]: l’emissione di titoli da parte della Commissione, così come l’onere della restituzione, solleva dubbi cruciali quanto alla compatibilità del sistema con l’Articolo 310 TFUE sulle regole del bilancio UE.[24] Inoltre, la base legale ‘di emergenza’ dell’Articolo 122 TFUE, individuata per la proposta, stride con le tempistiche del meccanismo stesso, i quali impegni si protrarranno fino ad almeno il 2058. In mancanza di ulteriori basi legali all’interno dei Trattati, l’Articolo 122 TFUE rimane l’unica soluzione viabile, segnalando inoltre l’unicità e la straordinarietà della proposta. Nei fatti, tuttavia, l’approvazione di trasferimenti a fondo perduto verso le zone periferiche dell’area euro e l’uso strategico del bilancio europeo per tali obiettivi rappresenterebbe un precedente epocale, difficilmente relegabile ad una contingenza della pandemia.

Il peso politico di un tale slancio ad una transfer Union è palpabile, soprattutto nel contesto di una sempre più profonda spaccatura tra i paesi ‘frugali’ del Nord e i ‘dissolutori’ del Sud e della periferia. In questo senso, la carta della condizionalità diventerà un fattore chiave nel raggiungimento di un accordo.

Se le misure di austerity hanno mostrato quanto l’utilizzo una ‘condizionalità incondizionata’ sia dannosa non sono alle economie degli Stati Membri ma alla stabilità politica e sociale del continente, l’introduzione di condizioni per monitorare e assicurare il saggio utilizzo delle risorse a fondo perduto può rivelarsi uno strumento insostituibile ed efficace. Il delicato equilibrio tra controllo dei fondi e rispetto per la sovranità dei Paesi membri e i diritti fondamentali dei cittadini Europei è, pertanto, il nocciolo della questione. La proposta di legare lo stanziamento dei fondi al rispetto delle c.d. Country-specific recommendations (CSRs) pubblicate dalla Commissione nel framework del Semestre Europeo può rivelarsi un compromesso accettabile, a seconda del contenuto di tali raccomandazioni e del livello di coinvolgimento europeo nella loro esecuzione.

[1] https://www.consilium.europa.eu/en/meetings/european-council/2020/07/17-18/

[2]https://ec.europa.eu/info/live-work-travel-eu/health/coronavirus-response/recovery-plan-europe/pillars-next-generation-eu_en.

[3] Il caso della Svezia è, in questo caso, molto interessante: “The Swedish Referendum “NO”: A setback and warning”, EURACTIV https://www.euractiv.com/section/euro-finance/opinion/the-swedish-referendum-no-a-setback-and-warning/

[4] Protocollo N. 4 sullo statuto del Sistema Europeo di Banche Centrali e della Banca Centrale Europea, OJ C 202, 7.6.2016, p. 230–250.

[5] In ordine: Articoli 123 TFUE, 125 TFUE, 124 TFUE.

[6] Per una visione generale del Patto di Stabilità, https://ec.europa.eu/info/business-economy-euro/economic-and-fiscal-policy-coordination/eu-economic-governance-monitoring-prevention-correction/stability-and-growth-pact_en.

[7] https://ec.europa.eu/info/business-economy-euro/economic-and-fiscal-policy-coordination/eu-economic-governance-monitoring-prevention-correction/european-semester/framework/eus-economic-governance-explained_en.

[8] https://www.consilium.europa.eu/media/20388/st00tscg26-it-12.pdf.

[9] Si veda la Decisione del Consiglio europeo, del 25 marzo 2011, che modifica l’articolo 136 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea relativamente a un meccanismo di stabilità per gli Stati membri la cui moneta è l’euro, GU L 9.

[10] Trattato sul Meccanismo Europeo di Stabilità (‘ESMT’), https://www.esm.europa.eu/sites/default/files/20150203_-_esm_treaty_-_it.pdf.

[11] ESMT, supra, Articolo 3.

[12] E’ bene sottolineare come il la natura giuridica dei MoU sia ambigua e ancora fonte di dibattito. La reticenza della Corte di Giustizia dell’Unione Europea nel definirne i contorni giuridici ha portato ad interpretazioni differenti in sede nazionale. Si veda, per approfondire, P. DERMINE, ‘Bailouts, the legal status of Memoranda of Understanding, and the scope of application of the EU Charter: Florescu’ (2018), 55, CMLR, 643-672.

[13] M. SCHWARZ, ‘A Memorandum of Misunderstanding – the Doomed Road of the European Stability

Mechanism and a Possible way out: Enhanced Cooperation’ (2014), 51:2, CMLR, 389-424, p.421.

[14]Eurogroup Statement ‘on the Pandemic Crisis Support’, 08/05/2020,  https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2020/05/08/eurogroup-statement-on-the-pandemic-crisis-support/.

[15] Il Servizio Legale del Consiglio ha dato l’ok sulla compatibilità di tale ‘condizionalità’ e l’Articolo 136. Vedi ESM Newsroom, ‘Nicola Giammarioli Interview with RAI 3 TV (Italy)’, 22/04/2020, https://www.esm.europa.eu/interviews/nicola-giammarioli-interview-rai-3-tv-italy.

[16]“Italy and Spain agree push for Recovery Fund deal this month”, ANSA, 08/07/2020,  https://www.ansa.it/english/news/world/2020/07/08/italy-and-spain-agree-push-for-recovery-fund-deal-this-month-3_20a19c93-495e-4df7-94cf-3852fc46e00f.html.

[17] VITERBO, A. ‘Legal and Accountability Issues arising from the ECB’S Conditionality’ (2016), 1:2, European Papers, 501-53.

[18] https://www.consilium.europa.eu/it/council-eu/eurogroup/how-the-eurogroup-works/.

[19] Si veda la sentenza del 20 Settembre 2016, Mallis and Mallis, Cause Riunite C-105/15 a C-109/15, ECLI:EU:C:2016:702. Di fronte alla richiesta di annullamento delle Conclusioni dell’Eurogruppo del marzo 2015, l’unico documento di origine europea che confermava la procedura di ‘bail-in’ del debito cipriota, la Corte aveva rigettato l’istanza senza entrare nel merito della disputa, affermando che il documento prodotto dall’Eurogruppo non poteva essere considerato vincolante data la natura informale del forum e dalla mancanza di delega di poteri specifici nel quadro giuridico europeo. Per un approfondimento, R. REPASI, ‘Judicial protection against austerity measures in the euro area: Ledra and Mallis’ (2017), 54, CMLR, 1123-1156.

[20]Tuttavia, le conclusioni preliminari dell’Avvocato Generale Pitruzzella suggeriscono di non considerare l’Eurogruppo come un’istituzione europea. Conclusioni dell’AG Pitruzzella, su Cause Riunite C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P eC‑604/18 P Chrisostomydes, ECLI:EU:C:2020:390.

[21] “Ireland’s Paschal Donohoe wins contest to lead Eurogroup”, Financial Times, 09/07/2020, https://www.ft.com/content/147c6a3d-4798-4875-a336-78d5f1ba095c?desktop=true&segmentId=fe4987a4-0d36-0eb5-d88f-99ac7b30c569#myft:notification:weekly-email:content

[22] Si rimanda al prezioso articolo di Marco di Domenico per una descrizione esaustiva delle sue caratteristiche.

[23] Si veda Ioannidis, G. (2016) “Europe’s New Transformations: How the EU Economic Constitution Changed During the Eurozone Crisis”, CMLR, 53:1237

[24] Leino-Sandberg, Päivi: Who is ultra vires now?: The EU’s legal U-turn in interpreting Article 310 TFEU, VerfBlog, 2020/6/18, https://verfassungsblog.de/who-is-ultra-vires-now-the-eus-legal-u-turn-in-interpreting-article-310-tfeu/.

Samantha Scarpa Ferraglio

24 anni, ho conseguito due Master in diritto europeo (LL.M.) presso il Collegio d'Europa di Bruges e la European Law School di Maastricht. Laureata in Scienze Internazionali, dello Sviluppo e della Cooperazione all'Università degli Studi di Torino. Finalista Regionale alla European Law Moot Court Competition nel 2019 ed ex Presidente dell'Italian Society al Collegio d'Europa. Ex collaboratrice per M.S.O.I. thePost, settimanale di politica ed affari internazionali di M.S.O.I. Torino (Movimento Studentesco per l'Organizzazione Internazionale). Content Team Member per l'EuroMUN 2019, ho organizzato una simulazione della OLP tra Parlamento Europeo e Consiglio dell'UE. Prediligo un approccio 'Law in Context' per l'analisi di fenomeni giuridici. I miei principali interessi si focalizzano sul diritto costituzionale europeo, l'Unione Economica e Monetaria e la protezione dello Stato di Diritto all'interno dell'Unione. Citando David Carretta, ho trasformato il mio 'euro-entusiasmo' in 'euro-realismo': senza critica e sfida (costruttiva) alla realtà dell'Unione non vi può essere progresso nel progetto europeo.

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