martedì, Aprile 16, 2024
Criminal & Compliance

Separazione delle carriere: è la volta buona?

a cura di Marco Aronica

Da tempo immemore si parla di separazione delle carriere all’interno della magistratura. Da più fronti sono arrivate voci a sostegno di una separazione tra il corpo della magistratura giudicante e quello della magistratura requirente, con diversi concorsi per l’accesso, diversi organi di autogoverno e diverse garanzie di indipendenza dagli altri poteri dello Stato. Già un magistrato come Giovanni Falcone, per citarne uno su tutti, sosteneva la necessità di questa riforma. “[…] avendo formazione e carriere unificate, con destinazioni e ruoli intercambiabili, giudici e Pm [sono], in realtà, indistinguibili gli uni dagli altri. Chi, come me, richiede che siano, invece, due figure strutturalmente differenziate nelle competenze e nella carriera, viene bollato come nemico dell’indipendenza del magistrato, un nostalgico della discrezionalità dell’azione penale, desideroso di porre il Pm sotto il controllo dell’esecutivo. È veramente singolare che si voglia confondere la differenziazione dei ruoli e la specializzazione del Pm con questioni istituzionali totalmente distinte.”[1]

Nelle ultime legislature si sono susseguite proposte di legge per una modifica dell’attuale assetto della giustizia italiana. Spesso si è trattato di proposte del tutto strumentali a veicolare un messaggio politico utile a screditare l’operato di alcuni Pm che stavano indagando su soggetti politici di primissimo piano. Anche a causa di questo intrinseco significato politico, impropriamente attribuito, non è stata possibile, nel corso degli anni, una riflessione seria e nel merito di questa proposta che non dovrebbe avere a che fare con la politica dei partiti. Si tratta di una riforma che dovrebbe essere trasversale perché, in fondo, riguarda le “regole del gioco”, la definizione del perimetro all’interno del quale i cittadini devono muoversi, non già questioni legate ad una parte politica piuttosto che un’altra. Per questo motivo la proposta di legge costituzionale di iniziativa popolare[2] presentata a seguito della raccolta firme dell’Unione Camere Penali Italiane si presenta come maggiormente significativa rispetto alle altre, attualmente depositate al Senato, provenienti prevalentemente dall’area del centrodestra. La proposta ha raccolto 72000 sottoscrizioni in modo del tutto trasversale rispetto agli schieramenti politici, potendo vantare le firme tanto di Matteo Salvini quanto di alcuni esponenti del Partito Democratico. Già questo deve ritenersi un primo segnale positivo per l’inizio di una discussione seria. Il 20 febbraio, la proposta ha iniziato il suo iter parlamentare con l’esame, in sede referente, della Commissione Affari Costituzionali della Camera dei Deputati. Prima di passare all’analisi nel merito, è necessario capire quali siano le ragioni dei proponenti e le idee che stanno alla base di questa proposta.

Caratteristiche fondamentali della figura del magistrato sono l’autonomia e l’indipendenza, così recita l’art. 104 Cost. parlando dell’ordine giudiziario, considerato nel suo complesso. Autonomia ed indipendenza si riferiscono quindi tanto ai giudici quanto ai Pm, in egual modo. L’art. 111, 2° comma, Cost. dispone inoltre che il processo si svolga davanti ad un giudice terzo e imparziale. Terzietà nel senso che il giudice non deve essere parte del processo, ma un soggetto distinto ed estraneo alla controversia. Imparzialità nel senso di equidistanza dalle parti, di non favoreggiamento di una di esse. Proprio su quest’ultimo profilo cerca di intervenire la misura oggetto di questo articolo. Allo stato attuale, giudici e Pm accedono alla magistratura attraverso lo stesso concorso, dopo averlo superato decidono quali funzioni svolgere all’interno di un unico ordine: funzioni giudicanti o funzioni requirenti. Oltre a condividere le modalità di accesso, giudici e Pm, sono ruoli considerati dall’ordinamento in un certo senso “intercambiabili”. Nel corso della carriera in magistratura è infatti possibile passare, anche più volte, da una funzione all’altra e assumere quindi, anche se in tempi diversi, tanto il ruolo di soggetto terzo e imparziale (il giudice) quanto quello di accusa – e quindi parte – nel processo penale. È questo il problema di fondo. Come può un giudice, che magari ha svolto per lungo tempo il ruolo del Pm e che ha quindi la “mentalità dell’accusatore”, essere davvero imparziale? E anche quando riuscisse a non lasciarsi condizionare dalla sua esperienza pregressa, come apparirebbe agli occhi del cittadino che deve essere giudicato? Se è vero che il giudice deve essere imparziale, è altrettanto vero che deve anche apparire tale. È proprio sulla percezione dell’imparzialità del giudice che si fonda la credibilità del sistema giudiziario.

L’UCPI, nella presentazione della proposta di legge costituzionale depositata alla Camera, individua il giudice come ultimo controllore degli esiti dell’azione penale proposta dal pubblico ministero. Contestualmente rileva come controllore e controllato – il Pm – non possano evidentemente appartenere ad un unico ordine, essere sottoposti al potere disciplinare di un unico organo, condividere i medesimi meccanismi di selezione elettorale della loro classe dirigente. Il giudice deve porsi necessariamente come organo super partes, in nessun modo legato alle parti poste davanti a lui. È del tutto evidente come l’appartenenza allo stesso corpo generi una vicinanza, magari anche involontaria, tra giudice e Pm. Le due funzioni, inoltre, sono strutturalmente diverse. Un conto è svolgere le indagini e sostenere l’accusa in giudizio, un altro è valutare due punti di vista diversi sulla stessa vicenda, garantire la regolarità del processo e il rispetto dei diritti fondamentali ed infine prendere una decisione. A ruoli diversi corrispondono, o dovrebbero corrispondere, anche attitudini e personalità diverse. Insomma, la separazione delle carriere appare come un corollario quasi scontato dell’impostazione accusatoria del processo penale italiano e del giusto processo così come descritto dalla nostra Carta Fondamentale. Il relatore, Francesco Paolo Sisto (FI), lo definisce “un intervento di riforma indifferibile”.[3]

La separazione delle carriere, astrattamente, non richiederebbe una modifica costituzionale e potrebbe già essere adottata con legge ordinaria. Così si è espressa la Corte costituzionale con sentenza n. 37 del 3 febbraio 2000. “La Costituzione – si legge nella sentenza – infatti, pur considerando la magistratura come un unico “ordine”, soggetto ai poteri dell’unico Consiglio superiore (art. 104), non contiene alcun principio che imponga o al contrario precluda la configurazione di una carriera unica o di carriere separate fra i magistrati”. Una modifica di questo genere, tuttavia, non riguarderebbe il CSM, che resterebbe quindi un unico organo al vertice tanto della magistratura giudicante quanto di quella requirente. Si presenterebbe come una riforma monca, del tutto insufficiente a realizzare lo scopo esposto nelle righe precedenti. È per questo motivo che si rende necessaria una più complessa modifica costituzionale. La proposta all’esame della Commissione Affari Costituzionali, al netto delle modifiche puramente testuali conseguenza del nuovo assetto dell’ordine giudiziario, interviene essenzialmente su tre punti: la separazione del CSM in giudicante e requirente; la modifica della struttura e delle funzioni del, o meglio, dei CSM e il temperamento dell’obbligatorietà dell’azione penale.

L’art. 3 della proposta di riforma interviene modificando l’art. 104, primo comma, della Costituzione. Pur mantenendo i caratteri dell’autonomia e dell’indipendenza, introduce la separazione tra il corpo della magistratura giudicante e quello della magistratura requirente. Con un linguaggio semplice, nello stile della nostra Costituzione, si pongono le basi per una riforma di grande spessore. I commi successivi descrivono struttura e funzioni del Consiglio superiore della magistratura giudicante. La presidenza resterebbe al Presidente della Repubblica e continuerebbe a farne parte di diritto il Primo presidente della Corte di Cassazione. Allo stesso modo, il Presidente della Repubblica presiederebbe il Consiglio superiore della magistratura requirente (art. 105-bis del testo riformato) di cui farebbe parte di diritto il Procuratore generale della Corte di Cassazione. Nessuna modifica sostanziale quindi sotto questo punto di vista. La modifica più importante, per quanto riguarda il funzionamento e le dinamiche interne agli organi di autogoverno sarebbe però quella relativa alla loro composizione.

Non più per 2/3 componenti togati (cioè eletti all’interno dell’ordine giudiziario) e per 1/3 eletti dal Parlamento in seduta comune, bensì una composizione del tutto paritaria. Metà del CSM giudicante sarebbe composto da giudici ordinari scelti “con le modalità previste dalla legge” e metà del CSM requirente sarebbe invece composto da pubblici ministeri ordinari. È in questa diversa composizione che si può trovare, ad avviso di chi scrive, un primo rilievo critico. Se è vero che la magistratura, pur nella sua duplice veste, conserverebbe i caratteri di autonomia ed indipendenza non si capisce perché si voglia aumentare il peso del Parlamento, e quindi della politica, all’interno dei suoi organi di autogoverno. La presenza di un Consiglio Superiore in cui la maggioranza sia stabilmente nelle mani della componente togata è stata finora garanzia dell’autonomia dei magistrati che non può essere limitata in alcun modo.

Gli artt. 4 e 6 del provvedimento in esame prevedono anche la modifica delle funzioni dei due Consigli Superiori, o meglio, un diverso procedimento per l’attribuzione di nuove competenze. L’art. 10 della l.195/1958, dopo aver enumerato le attribuzioni del CSM, dispone che esso possa deliberare su ogni altra materia ad esso attribuita dalla legge. Le nuove norme, mantenendo fermo il potere degli organi di autogoverno in merito alle assunzioni, le assegnazioni, i trasferimenti, le promozioni e i provvedimenti disciplinari nei riguardi dei giudici e dei magistrati requirenti, dispongono che nuove competenze possano essere attribuite solo con legge costituzionale. Con un procedimento quindi più complesso che difficilmente sarà attivato in futuro per un intervento di questo tipo. L’ultima modifica al testo costituzionale è apportata dall’art. 10 della riforma. Intervenendo sull’art. 112 della Costituzione, aggiunge all’obbligatorietà dell’azione penale le parole “nei casi e nei modi previsti dalla legge”. Introduce quindi il potere del Parlamento di disciplinare e/o limitare l’esercizio dell’azione penale in relazione a determinate fattispecie che la maggioranza politica ritenga meno meritevoli di pena rispetto ad altre. Questa scelta appare quanto meno discutibile per due ordini di motivi, uno di carattere costituzionale e uno di carattere pratico. Il primo riguarda l’essenza dell’art. 112 della Costituzione. Esso è posto a garanzia dell’uguaglianza tra i cittadini.

È l’antitesi della discrezionalità dell’azione penale tipica dei regimi illiberali per cui, di fronte ad una notizia di reato, la pubblica autorità può decidere se perseguire o meno l’autore in base a valutazioni non del tutto conoscibili a priori. È la norma che permette di realizzare l’eguaglianza dei cittadini davanti alla legge di cui parla l’art. 3 della Costituzione. Affidandone la disciplina alla legge ordinaria, e questo è il rilievo di carattere pratico, si rischia di realizzare un risultato opposto a quello auspicato di rendere oggettivi i criteri di esercizio dell’azione penale. Il susseguirsi di diverse maggioranze parlamentari, con diverse sensibilità politiche e diversi obbiettivi di politica criminale rischia di rendere ancora più incerti questi criteri, di rendere più difficile il lavoro delle procure che dovrebbero sottostare ai cambiamenti di strategie delle diverse maggioranze e, in definitiva, di ridurre il grado di certezza del diritto.

Per riassumere, quindi, si tratta di una riforma che va sicuramente nel verso giusto. La separazione delle carriere è una riforma che mira ad attuare pienamente i principi costituzionali del giusto processo e di un diritto penale liberale. La scelta di un duplice Consiglio Superiore appare adatta a mantenere per tutti i magistrati un livello di autonomia ed indipendenza sufficientemente elevato ed in grado di porre le basi per un corretto esercizio del potere giurisdizionale. Non è però la riforma perfetta, ammesso che una riforma perfetta possa esistere. La diversa composizione degli organi di autogoverno e la modifica dell’art. 112 Cost. sembrano andare in direzione opposta rispetto all’autonomia dei magistrati dagli altri poteri dello Stato e sono quindi aspetti sicuramente migliorabili. Il relatore On. Sisto si è comunque dichiarato “aperto ad un confronto serio con i gruppi, in vista di un possibile miglioramento del testo[4]. È quindi auspicabile che tutte le forze politiche, di maggioranza e di opposizione, inizino una discussione della proposta liberi da pregiudizi al fine di compiere le necessarie limature del testo e compiere un altro passo verso la piena attuazione della Costituzione.

[1] M. Pirani, “Ma contro Cosa Nostra occorrono superuomini”, 3 ottobre 1991, disponibile qui: https://ricerca.repubblica.it/repubblica/archivio/repubblica/1991/10/03/ma-contro-cosa-nostra-occorrono-superuomini.html?ref=search

[2] La  scheda della proposta di legge costituzionale di iniziativa popolare contenente “Norme per l’attuazione della separazione delle carriere giudicante e requirente della magistratura” è disponibile qui: http://www.camera.it/leg18/126?tab=2&leg=18&idDocumento=14&sede=&tipo=

[3] Intervento in Commissione Affari Costituzionali della Camera dei Deputati, 20 febbraio 2019, disponibile qui: http://www.camera.it/leg18/824?tipo=C&anno=2019&mese=02&giorno=20&view=&commissione=01&pagina=data.20190220.com01.bollettino.sede00020.tit00030.int00010#data.20190220.com01.bollettino.sede00020.tit00030.int00010

[4] Ib.

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