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Brevi riflessioni margine del decreto del TAR Piemonte n. 446/2020

Articolo a cura di Pierluigi Mascaro

  1. Osservazioni introduttive: un generale inquadramento della fattispecie.

Il Ministero dell’Istruzione, la Presidenza del Consiglio dei Ministri ed il Ministero della Salute, con ricorso n. 647 del 2020, hanno impugnato, previa sospensione dell’efficacia, il decreto del Presidente della Regione Piemonte 09/09/2020, n. 95, recante “Linee d’indirizzo per la riapertura delle scuole in Piemonte e disposizioni attuative per la prevenzione e gestione dell’emergenza epidemiologica da COVID-19”: nello specifico, il ricorso lamenta l’illegittimità del provvedimento per violazione della normativa statale che prevede l’obbligo, in capo alle famiglie degli studenti, di misurare la temperatura corporea ai propri figli prima del loro arrivo a scuola. Come specificato nel decreto de quo, gli istituti scolastici sono tenuti a verificare che tale obbligo sia effettivamente assolto dalle famiglie degli studenti mediante presentazione giornaliera di un apposito modulo di autocertificazione oppure che personale scolastico all’uopo individuato proceda alla misurazione della temperatura corporea agli studenti sprovvisti di suddetto documento.

I ricorrenti, prospettando una situazione di estrema gravità e urgenza, presentano istanza di misura cautelare monocratica ex art. 56 c.p.a.: il decreto motivato mediante il quale il Presidente della I sezione del TAR per il Piemonte provvede sull’istanza medesima, vuol essere l’oggetto dell’esame del presente scritto.

 

  1. Il rapporto tra la disciplina statale e regionale in materia di prevenzione del contagio da COVID-19 nelle istituzioni scolastiche e dei servizi educativi dell’infanzia.

Occorre prendere preliminarmente in considerazione la disciplina statale vigente nella materia di che trattasi: in particolare, il d.P.C.M. 07/09/2020, recante ulteriori disposizioni attuative del d.l. 25/03/2020, n. 19, che impone misure urgenti per fronteggiare l’emergenza epidemiologica da COVID-19, e del d.l. 16/05/2020, n. 33, recante, al medesimo fine, ulteriori misure urgenti, all’art. 1, comma 4, modificando l’art. 1, comma 6, lett. r), del d.P.C.M. 07/08/2020, prevede che le istituzioni scolastiche predispongano ogni misura utile all’avvio delle lezioni, nonché al regolare svolgimento dell’anno scolastico 2020/2021, anche sulla base delle indicazioni operative, elaborate dall’Istituto Superiore di Sanità, di cui all’allegato 21.[1]

Tale documento prescrive che, ai fini dell’identificazione dei casi sospetti, sia necessario prevedere:

  • un sistema di monitoraggio dello stato di salute degli alunni e del personale scolastico;
  • il coinvolgimento delle famiglie nell’effettuare il controllo della temperatura corporea del bambino/studente a casa ogni giorno prima di recarsi al servizio educativo dell’infanzia o a scuola;
  • la misurazione della temperatura corporea al bisogno, da parte del personale scolastico individuato, mediante l’uso di termometri che non prevedono il contatto, che andranno preventivamente reperiti;
  • la collaborazione dei genitori nel contattare il proprio medico curante per le operatività connesse alla valutazione clinica e all’eventuale prescrizione del tampone naso-faringeo.

In ossequio a siffatte disposizioni statali, e per dare ad esse un quanto più concreto ed effettivo dispiego, mediante l’impugnato decreto del Presidente della Giunta 09/09/2020, n. 95, la Regione Piemonte ha stabilito:

  • di raccomandare a tutte le scuole di ogni ordine e grado del Piemonte di adoperarsi con ogni mezzo a disposizione al fine di procedere alla misurazione della temperatura corporea agli studenti prima dell’inizio dell’attività didattica;
  • che, nel caso in cui, per comprovate ragioni di carenza di personale o altre motivazioni oggettive, non si riesca a provvedere alla raccomandazione anzidetta, le scuole di ogni ordine e grado del Piemonte sono tenute a verificare giornalmente l’avvenuta misurazione della temperatura corporea agli alunni da parte delle famiglie. A tal fine, secondo quanto previsto dall’allegato 21 al d.P.C.M. 7/08/2020, come integrato dal successivo d.P.C.M. 7/09/2020, gli istituti scolastici posso avvalersi, alternativamente, di modello di autocertificazione, diario scolastico, registro elettronico/altri strumenti digitali o qualunque altro mezzo ritenuto idoneo. Nell’eventualità, infine, in cui uno studente risultasse sprovvisto della certificazione attestante l’avvenuta misurazione, la scuola è tenuta a rilevare la temperatura per verificare l’assenza di situazioni febbrili, prima dell’inizio dell’attività didattica.

Ad avviso del Giudice, le procedure previste dal decreto presidenziale regionale impugnato non trasferiscono la responsabilità della misurazione della temperatura sugli istituti scolastici, sovvertendo l’impostazione della normativa statale vigente in materia. Dette disposizioni sono atte ad assicurare l’effettivo adempimento dell’obbligo di misurazione incombente sulle famiglie dei discenti, nonché a mettere a punto un rimedio nei casi in cui l’obbligo di verificare lo stato febbrile non venga assolto, prevedendo che la temperatura corporea sia, in tali circostanze, in ogni caso rilevata a scuola dal personale scolastico, prima dell’inizio dell’attività didattica.

Siffatta impostazione risulta, ad avviso di chi scrive, in perfetta linea con l’attribuzione della materia sanitaria, ex art. 117, comma 3, della Costituzione, alla competenza concorrente tra Stato e Regioni, ove al primo spetta la fissazione dei principi fondamentali della materia medesima, mentre alle seconde la disciplina c.d. di dettaglio. Nell’impostazione anzidetta, trova ampio spazio il principio sostanziale di gerarchia dei contenuti, teorizzato dall’illustre costituzionalista Vezio Crisafulli, in virtù del quale la legge regionale è tenuta al rispetto di quella statale non in quanto tale, ma in quanto assuma lo specifico contenuto attribuitole direttamente dalla Costituzione, ovvero quello di stabilire i principi fondamentali.[2] Nel caso di specie, i principi fondamentali sono posti a livello centrale dall’allegato 21 al d.P.C.M. 7/08/2020, come integrato dal d.P.C.M. 07/09/2020, mentre la disciplina di dettaglio è dettata dal decreto del Presidente della Giunta regionale del Piemonte 09/09/2020, n. 95 e dalle Linee d’indirizzo per la riapertura delle scuole in Piemonte, ad esso allegate.

Inoltre, il Giudice precisa che il decreto impugnato non erra nel prevedere un meccanismo di controllo dell’effettivo adempimento, da parte delle famiglie, dell’obbligo di misurazione della temperatura corporea, anche perché, a tal specifico riguardo, nulla è disciplinato dalla normativa statale.

A tal proposito, a parere dello scrivente, anche qualora il legislatore centrale avesse provveduto in tal senso, avendo dettato una disciplina, con ogni certezza, di dettaglio, sarebbe andato incontro allo scrutinio della Corte costituzionale .[3]

Infine, il Tribunale si sofferma sulla circostanza che il decreto impugnato non prescrive la misurazione della temperatura corporea prima dell’ingresso a scuola (circostanza che avrebbe potuto avvalorare la tesi dell’esonero, in capo alle famiglie degli studenti, dalla responsabilità della verifica giornaliera della temperatura corporea dei medesimi), bensì prima dell’inizio dell’attività didattica, lasciando in tal modo ai dirigenti scolastici la possibilità di effettuare la scelta organizzativa più appropriata al singolo caso, al fine di evitare potenziali assembramenti.[4]

 

  1. Conclusioni.

Alla luce dei rilievi fin qui esposti, il Giudice ha rigettato la domanda di adozione di misura cautelare monocratica exart. 56 c.p.a. anche sulla base di ulteriori considerazioni.

In primo luogo, si è tenuto conto del vistoso incremento del numero dei contagi da COVID-19 nella Regione Piemonte al momento dell’adozione del provvedimento impugnato. Rilevante è stata l’analisi secondo cui, verosimilmente, l’apertura delle scuole avrebbe determinato un logico ulteriore aumento del rischio d’infezione, nonché la circostanza che, nel primo periodo di applicazione del decreto impugnato, non si siano verificate problematiche di assembramenti, legate al controllo delle autocertificazioni o alla misurazione anche a scuola della temperatura corporea, tali da giustificare il danno grave ed irreparabile prospettato dai ricorrenti.

Il Tar Piemonte ha sostenuto altresì che la sospensione dell’efficacia del provvedimento regionale impugnato comporterebbe una riduzione del livello di tutela dal contagio presso gli istituti scolastici piemontesi che mal si concilierebbe con la situazione contingente.

 

[1] Siffatto documento si prefigge lo scopo di fornire un supporto operativo per la gestione dei casi di bambini con segni/sintomi COVID-19 correlati e per la preparazione, il monitoraggio e la risposta a potenziali focolai da COVID-19 collegati all’ambito scolastico e dei servizi educativi dell’infanzia, adottando modalità basate su evidenze e/o pratiche di sanità pubblica razionali, condivise e coerenti sul territorio nazionale.

[2] Si veda, sul punto, A. D’Atena, Diritto Regionale, edizione 2019.

[3] Cfr., in merito, ex multis, Corte cost., 12 maggio 2010, n. 156, id., 16 giugno 2010, n. 207, id., 28 luglio 2010, n. 278, id., 13 giugno 2012, n. 147, come nitidamente osserva A. D’Atena, op. cit.

[4] Tale facoltà in capo ai dirigenti scolastici è direttamente ascrivibile alla clausola di salvaguardia presente al terzo comma dell’art. 117 Cost., secondo cui l’istruzione è materia di legislazione concorrente, salva l’autonomia delle istituzioni scolastiche. A tal riguardo la Consulta, con la sentenza 2 febbraio 2005, n. 37, individuando in concreto gli ambiti di autonomia in capo alle istituzioni scolastiche, ha stabilito che essa non può in ogni caso risolversi nella incondizionata libertà di autodeterminazione, ma esige soltanto che a tali istituzioni siano lasciati adeguati spazi che le fonti normative statali e quelle regionali, nell’esercizio della potestà legislativa concorrente, non possono pregiudicare. Uno dei casi in cui siffatta integrazione di discipline deve certamente essere valorizzata è quello in cui nella materia dell’istruzione refluiscano problematiche connesse all’organizzazione regionale dei servizi di prevenzione delle epidemie.

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