sabato, Giugno 15, 2024
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Il Recovery Fund: l’azione europea per la ripresa

Il Recovery fund: l’azione europea per la ripresa economica. La proposta della Commissione Europea doveva arrivare lo scorso 7 maggio, invece la presidente Von der Layen l’ha presentata al Parlamento Europeo lo scorso 27 maggio.

Un progetto molto articolato e di natura eccezionale, unico nella storia dell’integrazione europea. Tant’è vero che l’intera iniziativa assume il nome di “Next Generation EU” per sottolineare l’impatto che avrà sulle economie – quindi sul futuro della prossima generazione – degli Stati Membri[1].

In cosa consiste il Recovery Fund?

Si tratta di un fondo di un ammontare complessivo di 750 miliardi di euro da distribuire agli Stati Membri. Inoltre, a questi si aggiungeranno i fondi del nuovo bilancio pluriennale 2021 – 2027 dell’UE pari a circa 1.100 miliardi di €[2].

Chiaramente, il nodo primario attiene alle fonti di finanziamento del Recovery Fund.

Infatti, per reperire i 750 miliardi, la Commissione propone l’emissione di titoli “AAA” a bassissimi tassi interesse, ovvero con il grado massimo di fiducia dei mercati poiché avrebbero la garanzia del bilancio dell’Unione.

Adesso, si pone un altro problema. Notoriamente, i contributi degli Stati Membri al bilancio dell’Unione ammontano all’1% del PIL, ovvero risorse scarse per garantire emissioni di bond ex novo.

Quindi, la Commissione suggerisce di aumentare le contribuzioni degli Stati Membri al 2% del PIL. Inoltre, vanno aggiunte le altre risorse proprie dell’Unione: la “plastic tax”, la tassazione dei colossi del Web e la riforma dello European Trading Scheme[3], ovvero il meccanismo di allocazione, a pagamento, dei permessi di inquinamento per le grandi aziende, estendendolo anche ad altri settori.

A livello finanziario, i titoli emessi non saranno ripagati in futuro dai singoli Paesi Membri: sarà la Commissione stessa ad accollarsi l’onere del ripagamento. Ciò si prevede che avvenga non prima del 2028 e non oltre il 2058.

In sostanza un debito a lunga scadenza per la ripresa economica e per la “Next Generation[4]. Ma si tratta, sostanzialmente, di un indebitamento comune.

L’architettura del Recovery Fund

Un assist alla Commissione era arrivato con la dichiarazione congiunta della Merkel e di Macron[5]. La Commissione riprende in parte la proposta franco-tedesca: i finanziamenti diretti ai paesi membri saranno contributi fino a 500 miliardi e prestiti fino a 250 miliardi.

Relativamente al criterio di distribuzione del Recovery Fund, la Commissione prevede un criterio proporzionale rispetto agli effetti che il Covid-19 ha impresso agli Stati Membri.

In effetti, benché la crisi epidemiologica sia simmetrica, lo shock economico è asimmetrico con effetti diversi da Stato a Stato. Ad esempio, l’Italia sarebbe il primo paese in termini di allocazione di risorse: circa 81 miliardi di contributi a fondo perduto e circa 91 di prestiti.

Ai fini dei criteri di spesa, la Commissione individua tre pilastri.

In primo luogo, si evidenzia la necessità di supportare gli investimenti le riforme degli Stati Membri per rilanciare la crescita.

D’altro canto, occorre sottolineare che il Recovery Fund si compone di più strumenti. Il più corposo dei quali è la “Recovery and Resilience Facility” di circa 560 miliardi tra contributi e prestiti.

Nonostante la maggior parte dei finanziamenti nella proposta siano a fondo perduto, la Commissione enuncia una serie di condizionalità.

In quest’ambito, si nota un cambiamento di passo nelle politiche europee: non si parla più di piani di aggiustamento strutturale, come fu per la Grecia per la crisi finanziaria del 2008. Non si chiederanno, quindi, tagli alla spesa pubblica.

Adesso, i parametri sono la qualità della spesa e delle riforme di ciascun Stato.

In sostanza, ciò ricalca la medesima procedura del Semestre Europeo, ovvero la presentazione di “National Recovery Plans”[6]. Tale metodo darebbe contezza e trasparenza sull’allocazione del Recovery Fund nonché il controllo del cronoprogramma di adozione delle riforme raccomandate da Bruxelles.

Tuttavia, è indubbio che una sorta di “country recommendations” da inviare periodicamente alla Commissione e al Consiglio siano una condizionalità non indifferente sulle riforme, ovvero sulle politiche, che uno Stato debba adottare per beneficiare dell’aiuto di Bruxelles   beneficiario dei fondi debba avvenire nell’ambito del ‘tradizionale’ Semestre europeo (il meccanismo con il quale i paesi membri coordinano le loro politiche economiche, occupazionali e di bilancio)

Nell’ambito dello stesso primo pilastro la Commissione identifica anche 55 miliardi che si aggiungeranno ai fondi di coesione e che quindi potranno essere indirizzate a quelle regioni europee maggiormente colpite dalla crisi.

In secondo luogo, la Commissione investirà circa 31 miliardi per stimolare gli investimenti privati, specie verso gli Stati maggiormente colpiti. Secondo le stime, tale operazione dovrebbe liberare risorse private per circa 300 miliardi.

Inoltre, si prevedono altri 15 miliardi da destinare al settore dell’alta tecnologia per accrescere il potenziale strategico dell’intera UE.

Infine, l’ultima azione da 9,4 miliardi è il piano è “EU4Health Programme” per prevenire epidemie e per la dotazione di medicine e apparecchiature mediche.

Oltre, la proposta della Commissione Europea, non bisogna dimenticare le altre iniziative dell’UE: l’impegno straordinario per gli acquisti della Banca Centrale Europea dei titoli di stato, al programma SURE sull’occupazione e sui prestiti alle imprese tramite la Banca Europea degli Investimenti[7].

Il futuro è ancora tutto da scrivere ma l’estate del 2020 segna un rilancio dell’azione politica – e legislativa – dell’Unione[8].

Il negoziato sul Recovery Fund

I negoziati in sede di Consiglio Europeo e Consiglio dell’Unione Europea non saranno semplici e veloci[9].

I paesi del Nord Europa, noti come “frugali”, hanno espresso la loro contrarietà all’impianto del Recovery Fund. Si tratta di Danimarca, Svezia, Olanda, Austria e Finlandia[10].

La critica maggiore che muovono tali governi del Nord riguarda l’ammontare ritenuto eccessivo e i contributi a fondo perduto che porterebbero ad incentivi perversi verso la spesa pubblica di Stati già molto indebitati.

Tuttavia, il principale problema di questi governi è la loro fragilità politica: governi di minoranza o di alleanze non comuni o governi in scadenza e prossimi alle elezioni. Fattori politici che influenzeranno le opinioni pubbliche interne e che spingeranno i negoziati al ribasso.

Inoltre, paesi come il Belgio e l’Ungheria hanno espresso dubbi sull’ammontare che riceveranno.

Si ricordi al riguardo che il parametro dell’allocation key: la Commissione considera sia il reddito pro-capite che l’impatto della crisi da Covid-19.

A titolo d’esempio: l’Italia sarebbe il primo beneficiario con 153 miliardi sui 750 previsti, a fronte di un contributo italiano di 96,3 miliardi. Invece, il Belgio avrebbe un saldo negativo al netto delle contribuzioni, mentre l’Ungheria avrebbe un beneficio poco superiore ai 7 miliardi.

Inoltre, non bisogna dimenticare che il negoziato sul Recovery Fund si inserisce soprattutto all’interno del negoziato sull’adozione del bilancio UE 2021-2027.

Un processo in stallo già da febbraio in fase pre-covid 19 che adesso diventa decisivo in quanto il Recovery Fund dovrebbe avere nel bilancio europeo un contributo sostanzioso.

In conclusione, il negoziato sul Recovery Fund sottolinea nuovamente la lentezza dell’architettura istituzionale dell’UE.

In effetti, sebbene la Commissione abbia con una certa celerità e prontezza nell’avviare l’azione legislativo e il necessario dibattito, un accordo in sede dell’Unione Europea – Consiglio dell’Unione e Parlamento Europeo – deve passare anche per tutti i Parlamenti Nazionali.

E qui entra in gioco non solo la politica del singolo Stato ma soprattutto le tattiche elettorali dei singoli attori partitici.

Tuttavia, dal punto di vista diplomatico, la presidenza di turno tedesca del Consiglio dell’Unione potrà rivelarsi decisiva per l’adozione di un accordo rapido e pragmatico.

Certo, ciò impone un compromesso che, relativamente alle visioni nazionali, potrà essere al rialzo o al ribasso.

Infatti, si potrebbe rivedere l’ammontare totale del Recovery Fund a 500 miliardi di € o rivedere i criteri di redistribuzione.

Inoltre, i contributi del Recovery Fund, sia quelli a fondo perduto che i prestiti presupporranno progetti dei singoli Stati Membri tali da innalzare il potenziale economico e riforme strutturali. Ecco perché i progetti dei singoli Stati saranno fondamentali agli occhi della Commissione.

[1] Per un approfondimento completo, si rinvia al documento del gruppo di lavoro della Commissione Europea: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52020SC0098&from=EN

[2] Per un approfondimento sul tema del finanziamento tramite il bilancio europeo, consultare: https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/about_the_european_commission/eu_budget/1_en_annexe_autre_acte_part1_v11.pdf

[3] Il sistema ETS UE opera secondo il principio della limitazione e dello scambio delle emissioni. Viene fissato un tetto alla quantità totale di alcuni gas serra che possono essere emessi dagli impianti che rientrano nel sistema. Il tetto si riduce nel tempo di modo che le emissioni totali diminuiscono. Entro questo limite, le imprese ricevono o acquistano quote di emissione che, se necessario, possono scambiare. Possono anche acquistare quantità limitate di crediti internazionali da progetti di riduzione delle emissioni di tutto il mondo. La limitazione del numero totale garantisce che le quote disponibili abbiano un valore. Alla fine di ogni anno le società devono restituire un numero di quote sufficiente a coprire le loro emissioni se non vogliono subire pesanti multe. Se un’impresa riduce le proprie emissioni, può mantenere le quote inutilizzate per coprire il fabbisogno futuro, oppure venderle a un’altra impresa che ne sia a corto.

[4] Si rinvia alle analisi politico-sociali al seguente link: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/PDF/?uri=CELEX:52020DC0456&from=EN

[5] https://www.euronews.com/2020/05/18/macron-and-merkel-back-eu-bond-to-raise-500-billion-for-covid-19-recovery-plan

[6] Per approfondire il programma di riforme consigliato all’Italia dalla Commissione: https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/2020-european-semester-csr-comm-recommendation-italy_en.pdf

[7] Per una rapida sintesi delle azioni della Commissione Europea, consultare il seguente allegato: https://eur-lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:f1ebd6bf-a0d3-11ea-9d2d-01aa75ed71a1.0002.02/DOC_1&format=PDF

[8] https://www.ft.com/content/9fb00360-9a7f-11ea-871b-edeb99a20c6e

[9] https://www.publicpolicy.it/recovery-fund-verso-il-primo-round-il-punto-sui-negoziati-89206.html

[10] Per approfondire, leggere la dichiarazione ufficiale del governo svedese: https://www.government.se/opinion-pieces/2020/02/the-frugal-four-advocate-a-responsible-eu-budget/

Fonte immagine:

Marco Di Domenico

Dottore in Studi Internazionali presso l'Università degli Studi di Napoli "L'Orientale". Appassionato di politica ed economia internazionale.

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