lunedì, Maggio 27, 2024
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Imposta di soggiorno – tra riflessioni critiche e giurisprudenza

ndr – continua la nostra disanima della disciplina normativa e dell’excursus applicativo dell’imposta di soggiorno. In questo secondo contributo verranno analizzate le recenti pronunce giurisprudenziali in materia, fornendo al lettore una panoramica completa delle alterne vicende e delle riflessioni critiche che hanno accompagnanto i primi anni di vita di questa imposta. La prima parte dell’articolo è consultabile qui

Le recenti vicende legate all’imposta di soggiorno hanno coinvolto la giurisprudenza amministrativa, costituzionale e contabile in alcuni casi che hanno chiarito meglio il ruolo e le responsabilità sia del soggetto passivo che della struttura ricettiva, nonché dell’ente impositore.

Ebbene la sent. 477/2014 del TAR Molise ha affrontato sotto più aspetti le caratteristiche e i requisiti dell’imposta di soggiorno.E’ stata fornita una motivazione circa l’interesse ad agire dal punto di vista processuale secondo cui tale “interesse a contestare la delibera istitutiva dell’imposta di soggiorno non si esaurisce in quello dei soggetti passivi dell’imposizione ad evitare il pagamento del tributo in questione. Può infatti ravvisarsi anche un consistente interesse delle imprese ricorrenti, attive nel settore alberghiero di Termoli, ad evitare imposizioni fiscali sui clienti che dipendono dal soggiorno, in quanto integranti un fattore che potrebbe rendere meno conveniente la scelta dell’area di Termoli come meta turistica.” Si evidenzia, dunque, come tale imposta potrebbe essere “un peso” per le imprese del settore e incidere sul mercato dei servizi turistici in termini di concorrenza e andamento del flusso turistico. Tuttavia il giudice amministrativo, in questo caso, ha espressamente citato la sent. 102/2008 della Corte Costituzionale che, già prima della legge delega 42/2009, ha stabilito la legittimità dell’imposta in questione e ne ha definito più chiaramente i limiti.

La questione nacque dall’art. 5 legge regionale finanziaria 2007 della Sardegna che istituì la prima forma di imposta di soggiorno. Molteplici erano i dubbi, in particolare sulla libera circolazione dei cittadini in tutto il territorio della Repubblica, senza dazi o pagamenti ex art 16 cost. e secondo diritto UE. Ebbene, il riferimento è chiaro, così come i motivi di legittimità, la corte ha affermato che “sulla base dell’art 4 d.lgs. 23/2011, il fatto suscettibile di valutazione economica ai fini dell’applicazione dell’imposta di soggiorno è connesso a una spesa, quella turistica, non avente carattere d’indispensabilità e che costituisce espressione di una manifestazione non meramente fittizia di ricchezza, che trova la propria giustificazione nell’esigenza che i soggetti non residenti nel territorio comunale partecipino ai costi pubblici determinati dalla fruizione del patrimonio culturale e ambientale, anche in funzione di una migliore sostenibilità dei flussi dei visitatori e quindi in virtù di una vocazione turistica del Comune interessato dall’applicazione dell’imposta, non generica, ma specificatamente accertata dalla Regione attraverso l’inserimento dell’ente locale nell’elenco previsto dal decreto.”

Rimane, tuttavia, aperta l’importanza del confronto fra diritto alla circolazione libera e senza ulteriori limiti economici ex 16 cost, nonché il principio europeo della libera concorrenza e simmetria senza selettività territoriale (1) e il principio contributivo riferito ai servizi pubblici usufruiti evidenziato dalla Corte. In sostanza è un rapporto più o meno conflittuale fra libera circolazione e contribuzione locale necessaria.

Testualmente la Corte Costituzionale citata dal giudice amministrativo nella suddetta sentenza sostiene che chi pernotta “proprio per effetto del soggiorno, necessariamente, fruisce sia di servizi pubblici locali e regionali sia del patrimonio culturale e ambientale senza concorrere al finanziamento dei primi e alla tutela del secondo a mezzo di tributi”.

Alla luce di tali chiarimenti rimangono però aperti alcuni punti inerenti l’imposta di soggiorno: il vincolo di destinazione del gettito, la misura dell’importo, la responsabilità del gestore verso l’ente, il sistema sanzionatorio.

Il vincolo di destinazione è volto a favorire il turismo, a sostenere le strutture ricettive oltre che al recupero, manutenzione e fruizione dei beni culturali ed ambientali, nonché per i relativi servizi pubblici locali. L’imposta, pertanto, si presenta come una sorta di imposta di scopo. Tuttavia, non sembra ben delineato l’ambito di applicazione della medesima, in quanto si va dall’aiuto alle strutture ricettive, i cui contenuti e limiti d’intervento sono indeterminati, agli interventi sui beni ambientali e culturali le cui esigenze sono enormi. Non vanno dimenticati i relativi servizi pubblici, anch’essi non ben specificati, ma che di certo devono escludere quelli non destinati alla valorizzazione turistica dei comuni. Da ciò consegue un attento controllo sull’operato comunale, da parte degli operatori turistici, sull’impiego del gettito.

Lo schema del decreto sul federalismo fiscale del 2011 stabilisce che i gestori delle strutture sono responsabili del versamento dell’imposta medesima, con obbligo di rivalsa nei confronti del soggetto passivo e per la presentazione della dichiarazione. Il problema risiede nella mancata previsione di una sanzione applicabile ai soggetti passivi in caso di violazione degli obblighi tributari connessi. I regolamenti comunali finora emanati per colmare la lacuna fanno riferimento alla disciplina generale sulle sanzioni prevista dal d.lgs n. 472/1997 assumendo il rinvio contenuto nell’art. 15 del d.lgs n. 473/1997 che non contiene però disposizioni sulla misura delle sanzioni applicabili alle singole violazioni. Sono, successivamente, le singole leggi sulla finanza locale che stabiliscono l’entità della sanzione. Tuttavia, la disciplina sanzionatoria è coperta da riserva di legge ex art 23 cost. e le garanzie dei diritti patrimoniali sono tutelate dall’art. 35 cost. così come il funzionamento della P.A. è ispirato dall’ art 97 cost. La relativa disciplina deve, pertanto, essere contenuta in una legge o almeno in un regolamento statale in forza di apposita delega legislativa specifica. I regolamenti comunali non possono integrare la disciplina legislativa sia pure con rinvii a norme di rango primario in ambito sanzionatorio.

Per quanto riguarda la responsabilità del gestore  “il danno è correlato al mancato versamento, in favore dell’ente locale, dell’imposta di soggiorno a seguito della promulgazione del D.Lgs. n. 23/2011, che all’art. 4 ha reintrodotto l’abrogato tributo ed è previsto che rientri tra i compiti del gestore il versamento all’ente di quanto riscosso da coloro che soggiornano in esercizi ricadenti nel territorio comunale al compimento del quindicesimo giorno del mese successivo all’incasso della somma stabilita.”(2)

Ma ciò che resta fondamentale è l’inquadramento giuridico del gestore: le sez. unite della Corte dei Conti n. 22/2016 hanno ribadito che “i soggetti operanti presso le strutture ricettive, ove incaricati, sulla base dei regolamenti comunali previsti dall’art. 4, comma 3, del D.lgs n. 23/2011, della riscossione e poi del riversamento nelle casse comunali dell’imposta di soggiorno corrisposta da coloro che alloggiano in dette strutture, assumono la funzione di agenti contabili, tenuti conseguentemente alla resa del conto giudiziale della gestione svolta”.

Per quanto riguarda la misura dell’importo, la norma dispone che: “I Comuni… possono istituire, secondo criteri di gradualità, in proporzione al prezzo, sino a 5 euro per notte di soggiorno”. La norma, a mio avviso, è totalmente violata in quanto la proporzione al prezzo non è rispettata, prediligendo la qualità e l’importanza turistica del territorio, non invece il prezzo effettivo del soggiorno. Sovente si versa un imposta particolarmente onerosa, per ogni singola notte, in una struttura “quattro stelle” situata in un territorio, oltretutto, non così prestigioso. I criteri andrebbero specificati e imposti.

Dunque l’eccessiva discrezionalità lasciata all’ente locale crea non pochi problemi al turismo e ai flussi sul territorio nazionale oltre che in termini di concorrenza, nonostante il fatto che la Corte di Giustizia, citata in nota, ha chiarito l’ambito di operatività dell’imposta e la sua legittimità solo nel momento in cui gli enti territoriali hanno pari potestà legislativa nel rispetto del principi di coordinamento della finanza pubblica del sistema tributario (federalismo simmetrico). Tali poteri peraltro derivano da leggi statali che già di per sè devono rispettare il divieto di aiuti di stato e la libera concorrenza. Ancora, tale eccessiva discrezionalità lasciata all’ente locale nella misura dell’imposta e del sistema sanzionatorio in violazione della riserva di legge ha richiamato l’attenzione del Consiglio di Stato il quale ha chiarito, pertanto, che “il legislatore non prevede a questo proposito né un rigido collegamento percentuale tributo-costo del pernottamento, né l’andamento costante dell’incidenza dell’imposta al variare del prezzo, ad esempio in riferimento alla bassa o alta stagione di pernottamento. Ciò che invece prescrive il legislatore è che l’imposta sia graduata secondo un principio a carattere tendenziale e pertanto può legittimamente fondarsi sui dati di comune esperienza secondo i quali, a seconda delle diverse tipologie di strutture, a una classificazione più alta corrisponde un prezzo più alto. Ciò perché la finalità perseguita è quella di graduare l’entità del tributo in relazione alla capacità contributiva del soggetto passivo (il turista pernottante), desumibile indirettamente dalla categoria della struttura ricettiva prescelta. Tuttavia, nell’applicare alla situazione reale la previsione di legge l’Amministrazione è tenuta a rispettare il principio di proporzionalità e non è affatto vero – come sostiene il Ministero con riferimento alle forti differenze nell’aumento tariffario tra le varie categorie – che si verte in materia di valutazione ampiamente discrezionale, atteso che il principio di proporzionalità è proprio un limite alla discrezionalità amministrativa. (3)

Riferimenti

1-  La Corte di Giustizia dell’Unione Europea con sentenza C-88/03 del 2006 ha chiarito che “il fatto che tutte le Regioni abbiano facoltà di aumentare o ridurre l’aliquota di base di un punto percentuale, rispecchia un applicazione simmetrica del principio di tassazione secondo il quale tutte le Regioni hanno pari diritto sia dal punto di vista giuridico che pratico, di aumentare o ridurre l’imposta e non comporta, in quanto tale, la presenza del divieto di aiuti di Stato.” Il principio della simmetria priva di selettività garantisce una concorrenza eguale fra tutti gli enti. Tuttavia, sotto altro aspetto, capita spesso di versare un’imposta di euro 3,50 in strutture che in  realtà non rispettano la proporzione al prezzo del pernottamento entro i 5 euro   ex art 4 d.lgs.23/2011 prediligendo invece la commisurazione in base alla categoria della struttura ricettiva secondo le cosiddette “stelle”.

2- Corte dei Conti sez. Toscana sent. 349/2016

3- Parere Consiglio di Stato 2383/2016

 

Dario Di Stasio

Diplomato al liceo scientifico e laureato con lode in giurisprudenza presso l'Università degli studi di Napoli "Federico II" all'età di 24 anni discutendo la tesi in diritto del lavoro in tema di licenziamenti e tutele indennitarie. Vincitore delle collaborazioni studentesche part-time A.A. 2014/2015, socio Elsa Napoli e vincitore assegnatario del bando per le attività di tutorato e orientamento A.A. 2017/2018. Ha superato con esito positivo il tirocinio presso il TAR Campania per l'accesso al concorso in magistratura. Ha completato il primo anno di praticantato come consulente del lavoro. Appassionato di diritto tributario, ha approfondito alcune sue branche, dalla finanza decentrata ai sistemi fiscali comparati. Sostenitore del federalismo europeo. E' stato eletto segretario della sezione di Napoli della Gioventù Federalista Europea nel 2017 e ha contribuito alla pubblicazione del volume “Europa: che fare? L’Unione Europea tra crisi, populismi e prospettive di rilancio federale”, edito da Guida Editore. Condivide e sostiene il progetto federalista di Altiero Spinelli volto all'unione politica e fiscale così da eliminare quelle disuguaglianze sostanziali che di fatto impediscono il pieno sviluppo della personalità anche oltre i confini nazionali.

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