La giurisprudenza di merito e la legittimità del DPCM

La giurisprudenza di merito e la legittimità del DPCM: commento alla sentenza del Tribunale di Reggio Emilia n. 54/2021

La questione più discussa nel periodo emergenziale in corso, che ha diviso illustri giuristi e costituzionalisti, è la capacità dei Decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri, noti a tutti come DPCM, di limitare diritti costituzionalmente garantiti, primi fra tutti la libertà personale e di circolazione (artt. 13 e 16 Cost.)[1]. Si tratta di atti amministrativi di secondo grado, come prospettato dalla classificazione giuridica delle fonti del diritto, totalmente svincolati dal controllo delle Istituzioni (Parlamento, Corte Costituzionale e Presidente della Repubblica).

L’ago della bilancia oscilla dunque tra due contrapposte posizioni di rilevante spessore.

Da una parte, alcuni costituzionalisti sollevano importanti criticità in ordine alla legittimità dei DPCM, rappresentando la violazione del principio di gerarchia delle fonti e del principio di legalità. Difatti, durante il periodo emergenziale, il Governo si è servito di decreti- legge, fonti di primo grado già di per sé delegati, per attribuire ai D.P.C.M. (fonti secondarie) il potere di sospendere i diritti costituzionalmente garantiti[2].

Ciò che andrebbe ad essere compromesso è il cd. principio di autodeterminazione, espressione primaria della libertà personale e base imprescindibile dell’esercizio di ogni diritto. Ed invero, lo Stato non solo deve preservare il diritto di libera scelta dell’individuo, ma anche predisporre tutti gli strumenti necessari affinché tale diritto acquisti pienezza[3].

La tesi opposta, che sostiene invece la legittimità di tali atti secondari, si fonda in primis sul dato letterale dell’art. 16 Cost. che consente le limitazioni della libertà di circolazione per “motivi di sanità o di sicurezza”, sull’art. 77 Cost. che attribuisce al Governo, in casi straordinari di necessità e urgenza, di adottare provvedimenti provvisori con forza di legge e sull’art. 78 Cost. che sancisce il potere del Parlamento di dichiarare lo stato di guerra conferendo al Governo i poteri necessari e strettamente proporzionati all’evento da fronteggiare[4]. È indubbio, su questo fronte, che l’esigenza primaria dello Stato sia quella di salvaguardare il diritto fondamentale della salute (art. 32 Cost.), gravemente pregiudicato dall’epidemia del virus Covid-19.

Il presente contributo si incentrerà sulla recentissima giurisprudenza di merito che si è formata nei Tribunali locali, in particolare la sentenza del Tribunale di Reggio Emilia n. 54/2021 che, nonostante la posizione contraria della Corte Costituzionale[5], si erge a baluardo della libertà dei cittadini.

Commento alla sentenza del Tribunale di Reggio Emilia n. 54/2021

In data 27 gennaio 2021, il Gip/Gup del Tribunale di Reggio Emilia dichiarava il non luogo a procedere per due coniugi, imputati dal reato di cui all’art. 483 c.p.[6], con la formula ampia «perché il fatto non costituisce reato» e procedeva con la disapplicazione della norma contenuta nel DPCM n. 08-3-2020, la quale imponeva la compilazione dell’autocertificazione per poter raggiungere un luogo diverso dall’abitazione (solo per motivi di salute, lavoro o necessità).

Ed invero, emerge dagli atti acquisiti che gli imputati, nel pieno del primo periodo di lockdown (13 marzo 2020), in occasione di un controllo da parte dei Carabinieri di Correggio, attestavano falsamente (come emerso in un successivo controllo), nell’atto formale di autocertificazione, di essere andati a sottoporsi ad esami clinici.

La sentenza di primo grado si fonda sul convincimento del Giudice di primo grado circa l’incapacità del DCPM n. 08-3-2020 di limitare il diritto di libertà personale nonché di imporre l’obbligo di compilare l’autocertificazione per giustificare l’allontanamento dalla propria abitazione[7].

In primis, il Giudice di primo grado rileva come “Tale disposizione, stabilendo un divieto generale e assoluto di spostamento al di fuori della propria abitazione, con limitate e specifiche eccezioni, configura un vero e proprio obbligo di permanenza domiciliare. Tuttavia, nel nostro ordinamento giuridico, l’obbligo di permanenza domiciliare consiste in una sanzione penale restrittiva della libertà personale che viene irrogata dal Giudice penale per alcuni reati all’esito del giudizio (ovvero, in via cautelare, in una misura di custodia cautelare disposta dal Giudice, nella ricorrenza dei rigidi presupposti di legge, all’esito di un procedimento disciplinato normativamente), in ogni caso nel rispetto del diritto di difesa”.

Nella motivazione della sentenza in esame, viene fatto esplicito riferimento – a sostegno della tesi del Giudice di prime cure – alla consolidata giurisprudenza di costituzionalità, la quale ha individuato in più occasioni ipotesi di “restrizioni nella libertà personale” ben più lievi dell’obbligo di permanenza domiciliare. A titolo meramente esemplificativo, si fa riferimento al prelievo ematico[8] o all’obbligo di presentazione presso l’Autorità di Polizia Giudiziaria in concomitanza con lo svolgimento delle manifestazioni sportive, in caso di applicazione del DASPO, tanto da richiedere una convalida del Giudice in termini ristrettissimi[9].

Tantomeno – a parere dell’organo giudicante – non può ritenersi accolta la tesi secondo cui il DPCM troverebbe la sua fonte di legittimazione nell’art. 16 Cost., che statuisce una riserva di legge relativa e dunque la possibilità di porre limitazioni, a carattere generale, alla libertà di circolazione per motivi di sanità e sicurezza.

Ed è proprio questo il nucleo centrale della pronuncia in esame.

Ed invero, il Giudice di primo grado si serve nuovamente delle sentenze della Corte costituzionale, in particolare la n. 68 del 1964, secondo cui la libertà di circolazione riguarda ogni limitazione di accesso a determinati luoghi, del tutto inconciliabile e cosa diversa dell’obbligo di permanenza domiciliare. Ribadisce altresì, per non lasciare margine di interpretazione alternativa, la differenza netta e sostanziale tra la libertà di circolazione (art. 16 Cost.) e la libertà personale (art. 13 Cost): «i limiti della libertà di circolazione attengono a luoghi specifici il cui accesso può essere precluso, perché ad esempio pericolosi; quando invece il divieto di spostamento non riguarda i luoghi, ma le persone allora la limitazione si configura come vera e propria limitazione della libertà personale. Certamente quando il divieto di spostamento è assoluto, come nella specie, in cui si prevede che il cittadino non può recarsi in nessun luogo al di fuori della propria abitazione è indiscutibile che si versi in chiara e illegittima limitazione della libertà personale».

Alla stregua delle considerazioni sovraesposte, ciò che emerge è che tutti i provvedimenti restrittivi della libertà personale, di per sé sottoposti alla duplice riserva di legge e di giurisdizione, debbono necessariamente passare al vaglio del giudice penale e soprattutto essere l’esito di una valutazione che sia proporzionata e adeguata al caso di specie. Ancorché il dettato letterale dell’art. 13 Cost. impedisce ad una legge o ad atto avente forza di prevedere in via generale e astratta l’obbligo della permanenza domiciliare disposto nei confronti di una pluralità indeterminata di cittadini, la redazione dell’autocertificazione rappresenta “una costrizione incompatibile con lo stato di diritto del nostro Paese”.

In ultima analisi, l’ordinamento prevede che i DPCM, in quanto atti amministrativi, non debbano passare al vaglio della giurisprudenza di costituzionalità ma essere sottoposti ad un sindacato diffuso, ben potendo ogni giudice ordinario, ai sensi dell’art. 5 della legge n. 2248 del 1865 All. E., disapplicare l’atto amministrativo per violazione di legge (costituzionale).

Limitare la libertà personale degli individui in modo generale e astratto, con un atto secondario, per di più caratterizzato da una modestissima forza giuridica e privo di un controllo istituzionale ex ante è, secondo la giurisprudenza che si sta progressivamente formando nei Tribunali ordinari, un’evidente violazione della Costituzione.

Sicché, il Giudice ha ritenuto opportuno procedere con la disapplicazione della norma, contenuta nel DPCM in esame, che imponeva illegittimamente l’autocertificazione e con il proscioglimento degli imputati ai sensi dell’art. 129 c.p.p. in quanto la condotta contestata integrava un falso inutile[10], ritenendolo privo di antigiuridicità e penalmente non rilevante.

Sebbene sia noto a tutti i lettori che l’unico organo legittimato a risolvere la questione in modo vincolante erga omnes sia la Corte Costituzionale – la quale già si è pronunciata in modo indiretto sulla questione – è altrettanto vero che la giurisprudenza che si sta formando nei Tribunali di primo grado (vedi anche la Sentenza del Giudice di Pace di Frosinone del 15 luglio 2020 e del Tribunale di Milano, Sezione GIP n. 1940/20) costituisce un rilevante precedente da utilizzare a favore dei cittadini in giudizio[11].

 

[1] L’art. 13 Cost. stabilisce che le misure restrittive della libertà personale possono essere adottate solo su “…atto motivato dall’autorità giudiziaria e nei soli casi e modi previsti dalla legge” mentre l’art. 16 Cost. afferma che “Ogni cittadino può circolare e soggiornare liberamente in qualsiasi parte del territorio nazionale, salvo le limitazioni che la legge stabilisce in via generale per motivi di sanità o di sicurezza”.

[2] Si pensi, ex plurimis, al costituzionalista e componente dell’Autorità Garante della concorrenza e del Mercato, Michele Ainis secondo cui i DPCM avrebbero una forza normativa troppo debole per incidere sulle libertà costituzionali, come quelle di movimento, libertà e culto. Su www.agi.it “I decreti del presidente del Consiglio sono deboli. Serve il Parlamento” a cura di Paolo Molinari.

[3] Ciò nonostante, il Consiglio dei ministri con la delibera del 31 gennaio 2020 ha dichiarato lo stato di emergenza e attraverso l’art. 24, comma 6 ha conferito una formale autorizzazione al Presidente del Consiglio dei Ministri ad adottare tutte le necessarie misure restrittive idonee a far fronte all’emergenza sanitaria mediante i Decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri (DPCM).

[4] Si pensi al costituzionalista Massimo Luciani che, a sostegno di tale tesi, non ravvisa alcuna incostituzionalità dei DPCM ritenendo che questi trovino la loro legittimazione nel Codice della protezione civile, in particolare nelle parti in cui esso individua nel Presidente del Consiglio dei Ministri l’autorità nazionale di protezione civile e titolare delle politiche in materia nonché il titolare dei poteri di ordinanza in materia di protezione civile.

[5] Corte cost. sent. n. 37/2021, la quale ha sancito – seppur indirettamente – la legittimità dei DPCM.

[6] L’art. 483 c.p. rubricato “Falsità ideologica commessa dal privato in atto pubblico”, punisce la condotta di chi “attesta falsamente al pubblico ufficiale, in un atto pubblico, fatti dei quali l’atto è destinato a provare la verità” con la reclusione fino a due anni.

[7] Allo scopo di contrastare e contenere il diffondersi del virus COVID-19 le misure di cui all’art. 1 del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 8 marzo 2020 recanti “Misure urgenti di contenimento del, contagio nella regione Lombardia e nelle province di Modena, Parma, Piacenza, Reggio nell’Emilia, Rimini, Pesaro e Urbino, Alessandria, Asti, Novara, Verbano-Cusio-Ossola, Vercelli, Padova, Treviso, Venezia” sono state estese all’intero territorio nazionale.

[8] Cfr. sentenza Corte cost. n. 238 del 1996.

[9] Il DASPO è una misura di prevenzione atipica, applicato a categorie di persone con indici di pericolosità sociale per l’ordine e la sicurezza pubblica con riferimento ai luoghi in cui si svolgono manifestazioni sportive (es. stadio). Cfr. sentenza Corte cost. n. 512 del 2002.

[10] “Non integra il reato dì falso ideologico in atto pubblico per induzione in errore del pubblico ufficiale l’allegazione alla domanda di rinnovo di un provvedimento concessorio di un falso documento che non abbia spiegato alcun effetto, in quanto privo di valenza probatoria, sull’esito della procedura amministrativa attivata” (Cass. Pen. Sez. 5, Sentenza n. 11952 del 22/01/2010).

[11] Cfr. Francesco Martini, “L’emergenza che diviene normalità: Covid-19 e reati di falso un anno dopo”, in Iusinitinere, 16 aprile 2021, disponibile qui: https://www.iusinitinere.it/lemergenza-che-diviene-normalita-covid-19-e-reati-di-falso-un-anno-dopo-36926.