La riforma Onu sulle peacekeeping operations: come le Nazioni Unite si preparano ad assicurare il mantenimento della pace
Gli ultimi anni sono stati particolarmente significativi nell’ ambito delle Nazioni Unite: le tensioni ed i conflitti susseguitisi hanno fatto emergere il bisogno di attuare riforme radicali per rispondere alle sfide internazionali. Per questo motivo, il 20 settembre del 2016 l’Onu ha aperto un dibattito tra i capi di stato, l’ “High- level Indipendent Panel on UN peacekeeping operations”, al fine di ottenere le varie raccomandazioni degli Stati membri. Il risultato è stato il conseguimento di più di 160 Reports, tutti accomunati dall’esigenza di cambiare il sistema: “se il mondo sta cambiando, allora anche le operazioni di peacekeeping devono cambiare con esso”, così come affermato dall’ex segretario generale Ban Ki-moon.
Le missioni peacekeeping rientrano nel sistema di sicurezza collettiva previsto dalla Carta delle Nazioni Unite, come strumento internazionale per aiutare i paesi tormentati dai conflitti a creare nuove condizioni per ristabilire la pace. Trattasi di azioni necessarie per il mantenimento dell’ordine tra gli Stati, esse si attivano attraverso le delega del Consiglio di Sicurezza (in base alla sua competenza prevista dal capitolo VII della Carta) al Segretario Generale il quale, attraverso accordi con gli Stati, opera il reperimento e il comando delle forze internazionali.
Le peacekeeping operations, giustificate dalle loro finalità pacifiste, consistono in misure implicanti l’uso della forza, non come interventi punitivi ma piuttosto come azioni di polizia internazionale: così come previsto dall’articolo 42 della Carta Onu, “il Consiglio di Sicurezza… può intraprendere, con forze aeree, navali o terrestri, ogni azione che sia necessaria per mantenere o ristabilire la pace e la sicurezza internazionale”. Attraverso i famosi “caschi blu” (dal colore dell’elmetto che il personale indossa), le Nazioni Unite riuscirebbero ad intervenire in situazioni interne estreme, spesso agendo in combinazione con il personale civile delle Nazioni Unite preposto all’ assistenza del Governo locale nel ristabilire condizioni normali di vita politica ed istituzionale dopo una guerra civile, nel proteggere i civili, nel sostenere l’organizzazione delle elezioni, nel tutelare e promuovere i diritti umani e nel ripristinare lo stato di diritto (cd. peacekeeping operations multidimensionali o multifunzionali).
Presupposto delle operazioni è l’articolo 39 della Carta, ossia il rilevamento di una minaccia alla pace, di una violazione della pace o di un atto di aggressione, per il quale l’organo ONU deputato alla sicurezza internazionale ritenga non soddisfacenti le misure previste dall’ articolo 41 (come l’interruzione dei rapporti diplomatici o il blocco economico totale), ma considera opportuno agire con la forza.
Le missioni di pace promosse dall’ Onu vantano nel corso degli anni un premio Nobel per la pace ottenuto nel 1988 e 55 missioni concluse con successo.
Il nobile scopo che informa l’azione delle peacekeeping operations fa si che, almeno dal punto di vista teorico, gli Stati si adoperino per renderle attuabili, ma nella pratica la loro esecuzione non è mai stata così facile.
Si tenga presente che, in forza degli articoli 43, 44 e 45 gli Stati membri hanno l’obbligo (de contrahendo) di accordarsi con il Consiglio di Sicurezza circa la dislocazione, il numero, il grado di preparazione delle forze armate utilizzabili dall’organo, dal momento che le Nazioni Unite non dispongono di un proprio esercito. Dal 1948, quasi 130 paesi hanno contribuito a missioni di pace con personale militare e di polizia civile.
E’ alla fine della guerra fredda che tali operazioni hanno trovato maggiore attuazione: si pensi all’ONUC (abbreviazione per organizzazione delle Nazioni Unite nel Congo) che dal 1960 al 1964 ha apportato un aiuto fondamentale alla crisi del Congo, assicurando il ritiro delle forze belghe e l’uscita dallo stato di guerra civile in cui versava. La missione, però, è stata ricordata anche per avvenimenti negativi che hanno costituito alcune delle note dolenti per l’attività di peacekeeping: il contingente dell’ONUC, infatti, compì taluni illeciti che coinvolsero la popolazione civile del paese. In quel caso l’ONU ritenne che la responsabilità della condotta ricadesse sull’intera organizzazione. Una diversa posizione si è avuta, invece, in riferimento all’ UNOSOM (United Nation Operation in Somalia), laddove il tentativo di occupare la sede della radio di Mogadiscio utilizzata dai miliziani contro le truppe ONU (cd. “battaglia della radio”), si trasformò in una feroce rappresaglia delle Nazioni Unite contro i guerriglieri somali, colpevoli di aver ucciso un gruppo di caschi blu pakistani: ne derivò una connotazione prevalentemente militare dell’operazione e l’aumento delle tensioni internazionali, a causa della morte di numerosi civili, in completa violazione delle norme sui diritti umani.
Ancora, il 18 settembre l’attuale segretario generale delle Nazioni Unite, Antonio Guterres, ha dichiarato come lo sfruttamento sessuale e gli abusi perpetrati nella Repubblica Centrafricana da parte di civili e del personale delle Nazioni Unite operante in tali luoghi , non possono essere tollerati: alle vittime di tali violenze, i “caschi blu” devono garantire sicurezza e sollievo, non violazioni di diritti umani.
A questi problemi, che costituiscono importanti precedenti giurisprudenziali, se ne aggiungono altri: il lento attivarsi di fronte ai conflitti mondiali, il peso della burocrazia e uno spropositato aumento dei costi delle operazioni di peacekeeping, hanno contribuito all ’inefficienza delle Nazioni Unite e la necessità di riforma ha, come mai prima, bussato alle porte dell’organizzazione.
Il “Brahimi Report”( Report of the Panel on United Nations Peacekeeping Operations), presentato nel 2000, è stato il primo progetto di riforma dell’ONU in materia di operazioni di pace, costituendo il solenne impegno dell’Onu di correggere i problemi evidenziati ed adottando un programma di azioni positive da intraprendere per porre fine all’ inefficienza. Il Report è stato poi ripreso nel 2010 all’interno del documento del DPKO “United Nations Peacekeeping Operations: Principles and Guidelines”, divenendone suo elemento fondante.
Sulla base delle esperienze fallimentari, la riforma in seno all’ Onu era dietro l’angolo già da tempo, ma solo da pochi anni se ne è concretamente discusso.
Ad accendere il dibattito negli ultimi giorni è stato soprattutto il discorso del presidente americano Trump che in sede ONU ha dichiarato di voler limitare la spesa pubblica stanziata per il finanziamento delle missioni di pace (al momento pari a circa il 28 %), esortando il segretario generale Guterres a rompere con l’inerzia del passato. Posizione peraltro confermata dal vicepresidente americano Pence che nel corso dell’ High-level Security Council Meeting sulle UN Peacekeeping Operations tenutosi a New York il 20 settembre, ha evidenziato l’urgenza di adottare una riforma per rendere le missioni di peacekeeping più “efficent, effective, accountable and credible”. Ancora, in occasione della conferenza , il ministro degli esteri cinese Wang Yi ha espresso il suo parere sulla riforma delle missioni, stabilendo che le stesse dovranno attenersi in maniera rigorosa ai principi fondamentali che regolano le relazioni internazionali ovvero quelli relativi alla eguale sovranità degli Stati, al rispetto del principio di non ingerenza negli affari interni e alla risoluzione pacifica delle controversie internazionali. Sul progetto di riforma si è pronunciato anche il Presidente del Consiglio italiano Gentiloni nel corso del suo intervento al dibattito sulla riforma, sottolineando la necessità di adottare un approccio multilaterale che si interessi di tutti gli aspetti “dalla possibile prevenzione al necessario peacekeeping, fino a eventuali interventi di sostegno post-conflitto, di riconciliazione nazionale e sui processi di sviluppo sostenibile”.
L’assenza di un’ univoca ed organica normativa in materia è stata il tallone d’Achille di operazioni che, con un’accorta organizzazione e nel rispetto dei limiti posti dalle norme internazionali, avrebbero potuto costituire uno strumento importante per la pace e la sicurezza globale. Lo scenario attuale si pone, quindi, nella prospettiva di un miglioramento della disciplina, trasformando le peacekeeping operations da strumenti fallaci ad efficaci, trasparenti e flessibili interventi internazionali.
United Nation, Charter of the United Nation, Chapter VII. http://www.un.org/en/sections/un-charter/chapter-vii/index.html
