La riforma delle pensioni in Francia: una riforma necessaria?

A cura di Francesco Lamacchia

 

La riforma delle pensioni: il contesto e la necessità di una riforma

La nuova riforma delle pensioni, prevista nel programma del presidente Emmanuel Macron e al centro dell’azione del governo di Elisabeth Borne, è entrata in vigore in questi giorni in un contesto di diversi scioperi organizzati dalle organizzazioni sindacali francesi. Pertanto, se da un lato i lavoratori hanno affermato con rabbia che la riforma è ingiusta e che gli scioperi continueranno anche nei prossimi giorni; dall’altro si afferma la necessità di tale riforma, lo stesso Presidente Macron dichiara che “Più aspettiamo, più il deficit peggiorerà. Non mi rende felice, avrei preferito non farla ma la riforma era necessaria. L’attuale sistema è insostenibile”[1].

Per capire i motivi che hanno portato ad adottare la suddetta riforma delle pensioni  bisogna prendere in considerazione diversi fattori. In primo luogo, la Francia, che nel 2021 ha il 13,8% del PIL per le pensioni, è stata più volte invitata dalle autorità europee a ridurre il deficit pubblico e il debito pubblico (v. infra). In secondo luogo, rilevano fattori demografici e socio-economici. In particolare, aumenta il numero dei pensionati e l’aspettativa di vita cresce. Inoltre, diminuisce il numero di lavoratori e di conseguenza diminuiscono le entrate per il sistema pensionistico. Questi fattori incidono fortemente sul sistema pensionistico francese, essendo quest’ultimo un sistema a ripartizione.

Alla luce di ciò, sembra quindi inevitabile intervenire con una riforma delle pensioni. A tal proposito, i diversi governi susseguitisi negli anni hanno adottato, e continuano ad adottare come si vedrà, misure che mantengono invariata la struttura del sistema limitandosi ad agire sulle variabili numeriche[2].

La stretta europea

Importanti sono i vincoli assunti dalla Francia in sede europea[3]. Già a partire dal 1993 con la ratifica del Trattato di Maastricht la Francia si è impegnata al rispetto dei vincoli in esso contenuti: la soglia del deficit al 3% e quella del debito pubblico al 60% del PIL. Inoltre, con la Loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012, si è impegnata a recepire il c.d. Fiscal Compact[4] e i suoi vincoli: l’inserimento del pareggio di bilancio in Costituzione[5] e le sanzioni per i deficit eccessivi.

La Francia, come già avvenuto nel 2021 e nonostante le diverse raccomandazioni, ha nuovamente disatteso i criteri di disavanzo e del debito. Infatti, nel 2022 ha registrato un deficit pubblico pari al 4,7% e un debito pubblico pari al 111,6% del PIL[6].

Pertanto, le autorità europee hanno continuato, e continuano, ad invitare il governo francese a intraprendere riforme strutturali in diversi settori, tra cui quello pensionistico, per la riduzione del deficit. Infatti, già nel 2012 con il Libro bianco[7] si invitavano i paesi europei ad avere un sistema pensionistico sostenibile e con pensioni adeguate, mediante riforme incentrate su un aumento del periodo lavorativo[8]. Più di recente il Pension Adequacy Report[9], che analizza la capacità dei sistemi pensionistici degli Stati membri di affrontare i mutamenti demografici, riporta che “Resta indispensabile una riforma del sistema pensionistico (francese), in particolare per aumentare la durata dell’attività lavorativa”. L’attuale riforma sembra quindi coerente con la linea politica dettata a livello europeo.

Il sistema pensionistico francese

La nascita del sistema di sicurezza sociale per la vecchiaia in Francia risale al XVII secolo. Inizialmente, le prestazioni si riferivano a particolari settori (in particolare, marittimi e minatori) per poi estendersi man mano ad altre categorie. Fino ad arrivare al 1945, anno in cui il sistema di sicurezza sociale, inteso in senso lato, fu esteso a tutta la popolazione[10].

Il sistema (in particolare, primo e secondo pilastro, v. infra) è basato sul criterio della ripartizione in base al quale i lavoratori attivi versano contributi per finanziare coloro che sono in pensione (c.d. solidarietà generazionale).

Attualmente il sistema pensionistico francese si basa su tre pilastri[11]. Il primo pilastro è il regime pubblico di base. Questo regime si caratterizza per la sua obbligatorietà e per l’assenza di una gestione centralizzata. Infatti, vi è la presenza di un numero elevato di regimi di base[12] (cc.dd. régimes de base) a seconda dell’appartenenza professionale del lavoratore, a loro volta raggruppabili in tre settori:

• il primo, e più importante, è quello che ricomprende i dipendenti dell’industria, del commercio e dell’agricoltura (che rappresentano circa il 70% dei lavoratori);
• il secondo settore ricomprende i lavoratori autonomi (che rappresentano il 10% dei lavoratori);
• il terzo settore ricomprende i c.d. regimi speciali, ossia categorie di lavoratori come i dipendenti del settore pubblico, di imprese pubbliche, i marittimi e i minatori. Per queste categorie, che rappresentano il 20% dei lavoratori, è previsto un trattamento più favorevole rispetto a quelli del primo settore.

Il secondo pilastro è il regime complementare convenzionale, quest’ultimo nasce dall’esigenza di implementare la (bassa) prestazione pensionistica offerta dal regime di base. In un primo momento, l’adesione ai régimes complémentaire era volontaria e quindi libera. Tuttavia, con la legge del 29 dicembre 1972 fu previsto l’obbligo per tutti i lavoratori di iscriversi ad un regime complementare.  Il regime complementare si caratterizza per essere un sistema a ripartizione per punti di pensione in base al quale i contributi annuali vengono tradotti in punti e attribuiti ad ogni assicurato. Di conseguenza, l’ammontare della pensione complementare sarà calcolato moltiplicando il numero dei punti maturati dal singolo lavoratore per il valore del punto attribuito dall’organo di gestione del regime.

I primi due pilastri sono finanziati mediante imposte e contributi. Inoltre, i regimi rientranti in questi due pilastri sono gestiti da organismi di sicurezza sociale o enti di previdenza complementare.

Infine, il terzo pilastro è costituito dalla previdenza integrativa volontaria (cc.dd. régimes surcomplémentaires). La previdenza integrativa può strutturarsi in modi diversi: all’interno dei regimi complementari, versando maggiorazioni dei contributi obbligatori; oppure, aderendo a forme individuali o collettive di risparmio o assicurazione, quest’ultime in genere sono sistemi a capitalizzazione in cui ognuno risparmia per sé stesso.

Con riferimento ai regimi generali e ai cc.dd. regimi speciali, ma con alcune differenze, la pensione si calcola[13] in base a tre elementi[14]:

• lo stipendio di riferimento, che per il settore privato si riferisce alla media delle 25 migliori retribuzioni annuali[15], mentre per il settore pubblico e nella maggior parte dei regimi speciali si riferisce alla retribuzione di base degli ultimi sei mesi;
• il tasso di liquidazione è il tasso con cui si determina la pensione a partire da uno stipendio di riferimento. Esso, in relazione ad una determinata età o durata dell’assicurazione, può essere qualificato come pieno, ridotto o aumentato (v. infra);
• la durata dell’assicurazione (o durata della contribuzione) indica il numero di contributi necessari per ottenere una pensione piena. La durata dell’assicurazione viene calcolata in trimestri, un trimestre sarà maturato laddove si abbia uno stipendio di 200 volte superiore al minimo salariale orario[16] e si potranno maturare massimo quattro trimestri all’anno.

È opportuno specificare che la durata dell’assicurazione non è un requisito per la maturazione del diritto alla pensione ma solo un elemento per il calcolo della stessa. Infatti, nel regime generale la liquidazione della pensione è possibile, a condizione che sia raggiunta l’età legale, dal momento in cui viene registrato anche un solo trimestre di assicurazione[17]. In questa ipotesi (v. anche ipotesi 3), trattandosi di un periodo di assicurazione inferiore alla durata richiesta dalla legge, verrà erogata una pensione in proporzione alla durata dell’assicurazione.

In relazione al calcolo della pensione è opportuno distinguere quattro ipotesi[18]:

• la pensione a tasso pieno è accordata a partire dalla c.d. età del tasso pieno (67 anni per i nati successivamente al 1955, v. infra) e senza condizioni di durata dell’assicurazione. In altre parole, i lavoratori al raggiungimento di quest’età, anche se non hanno maturato la durata di assicurazione prevista dalla legge per la pensione a tasso pieno, ne avranno comunque diritto;
• la pensione a tasso pieno è accordata anche coloro che, pur non avendo raggiunto l’età di 67 anni, ma comunque non prima della c.d. età legale, hanno maturato la durata di assicurazione prevista dalla legge;
• non si avrà pensione a tasso pieno, e quindi il tasso di liquidazione sarà ridotto (c.d. décote)[19], laddove non si è raggiunta l’età del tasso pieno (ipotesi 1) o la durata dell’assicurazione richiesta dalla legge (ipotesi 2). In tal caso, il tasso pieno sarà ridotto dell’1,25% per ogni trimestre mancante al raggiungimento del totale dei trimestri necessari oppure al raggiungimento dell’età di 67 anni: verrà adottata la soluzione più favorevole per il pensionato;
• si avrà diritto ad una pensione ad un tasso maggiore rispetto al tasso pieno (c.d. surcote), invece, laddove si è superata l’età pensionabile e la durata dell’assicurazione richiesta dalla legge (ipotesi 2). In tal caso, il tasso pieno sarà aumento dell’1,25% per trimestre ulteriore.

È opportuno specificare che se la pensione piena (ipotesi 1 e 2) nei regimi di base è pari al 50% dello stipendio di riferimento[20], per i regimi speciali, invece, la pensione piena è pari al 75% dello stipendio di riferimento.

Infine, il sistema pensionistico francese prevede una disciplina speciale in alcuni casi, ad esempio donne lavoratrici, genitori, e lavori usuranti[21].

Prima di affrontare l’attuale riforma e disciplina, è opportuno specificare che il sistema pensionistico francese ha subito una importante modifica a seguito della Loi n° 2010-1330 du 9 novembre 2010[22]. Questa riforma ha previsto:

• l’innalzamento progressivo della c.d. età del tasso pieno (ipotesi 1): per i nati fino al 30 giugno 1951 l’età di riferimento per accedere alla pensione a tasso pieno è di 65 anni, per i nati negli anni successivi si avrà un aumento progressivo fino ad arrivare ai 67 anni richiesti per i nati dal 1955 in poi;
• l’innalzamento progressivo della c.d. età legale (ipotesi 2): per i nati fino al 30 giugno 1951 l’età legale di riferimento è di 60 anni, per i nati negli anni successivi si avrà un aumento progressivo fino ad arrivare ai 62 anni richiesti per i nati dal 1955 in poi;
• il prolungamento della durata di assicurazione richiesta al fine della maturazione del diritto ad una pensione a tasso pieno (ipotesi 2): per i nati nel 1949 i trimestri necessari per accedere alla pensione piena sono 161 (40 anni e 1 trimestre), per i nati negli anni successici si avrà un aumento progressivo fino ad arrivare ai nati nel 1955 a cui saranno richiesti 166 trimestri[23].

La riforma delle pensioni sostenuta da Macron

La riforma delle pensioni proposta dal governo di Elisabeth Borne e sostenuta dal presidente Emmanuel Macron riguarda principalmente i punti su cui è intervenuta la legge del 2010, ad esclusione della c.d. età del tasso pieno che rimane, invece, invariata.  In merito al contenuto della riforma, quest’ultima prevede:

• un ulteriore innalzamento progressivo della c.d. età legale (ipotesi 2): a partire dal 1° settembre 2023, l’età pensionabile legale, fino ad ora una delle più basse in Europa, sarà gradualmente aumentata di 3 mesi per anno di nascita, raggiungendo i 64 anni nel 2030;
• un prolungamento della durata di assicurazione richiesta al fine della maturazione del diritto ad una pensione a tasso pieno (ipotesi 2): si parte dagli attuali 168 trimestri con un aumento progressivo negli anni[24]. Per una pensione completa nel 2027, bisognerà aver lavorato 43 anni (172 trimestri);
• una pensione minima dell’85% del netto del salario minimo orario (circa 200 euro al mese) in caso di pensione a tasso pieno (ipotesi 1 e 2);
• l’eliminazione della maggior parte dei c.d. regimi speciali esistenti, sicché i nuovi assunti, che sarebbero rientrati in questi regimi, a partire dal 1° settembre 2023, saranno affiliati al regime di base.

Secondo le stime tale riforma porterà un risparmio nelle casse dello Stato di 17,7 miliardi di euro entro il 2030, con la conseguente riduzione del deficit e del debito pubblico.

L’innalzamento dell’età legale è stato uno dei principali argomenti di discussione nel dibattito pubblico e politico, ma non l’unico. Infatti, il governo è stato al centro di una forte discussione, che ha visto come protagonisti i partiti di opposizione, circa le modalità utilizzate per adottare la riforma delle pensioni oggetto del commento. In particolare, è stato criticato l’utilizzo del meccanismo previsto dall’art. 49 comma 3 della Costituzione francese, ossia un iter legislativo diverso rispetto a quello ordinario, come verrà approfondito nel prossimo articolo.

 

[1] Le dichiarazioni sulla riforma delle pensioni sono consultabili qui: “La riforma delle pensioni in vigore entro l’anno” (agi.it)

[2] Per una trattazione delle misure alternative rispetto al semplice intervento su variabili numeriche, riguardo la riforma delle pensioni, si veda:  v. Andrea Core, La pensione di vecchiaia in Italia e in Francia. Riflessione comparata sulle ultime riforme, pp. 90-91

[3] A tal proposito v. A. Core, op. cit., pp. 82 e ss.

[4] Per approfondire il tema, v. F. Cerquozzi, La Costituzionalizzazione dell’equilibrio di Bilancio: il nuovo art 81 e gli effetti sul Welfare State, 2019, disponibile qui: La Costituzionalizzazione dell’equilibrio di Bilancio: il nuovo art 81 e gli effetti sul Welfare State – Ius in itinere

[5] Nell’ordinamento francese la regola del pareggio di bilancio non è stata inserita direttamente in Costituzione ma è contenuta in una loi organique: una categoria particolare di legge che attua e completa la Costituzione. A tal proposito, v. A. Core, op. cit., p. 83

[6] I dati menzionati sono consultabili qui: Francia: nel 2022 deficit pubblico a 4,7 per cento del Pil | Agenzia Nova

[7] Un estratto del Libro bianco è consultabile qui: https://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=752&langId=it&

[8] La quasi totalità degli Stati ha disposto l’innalzamento immediato o futuro dell’età pensionabile. A tal proposito v. A. Core, op. cit., p. 141.

[9] Il Pension Adequacy Report del 2021 è consultabile qui: https://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=752&langId=it&

[10] A tal proposito, v. G. Geroldi – T. Treu, Crisi e riforma dei sistemi pensionistici in Europa, Milano, 1993, pp. 103-104.

[11] Ivi, pp. 104-117.

[12] Per alcuni esempi di regimi di base e speciali v. A. Core, op. cit., p. 72.

[13] Il calcolo avviene mediante la seguente formula: P (pensione) = S (stipendio di riferimento) x T (tasso di liquidazione) x contribuzione versata/contribuzione massima, v. G. Geroldi – T. Treau, op. cit., p. 106.

[14] A tal proposito, v. A. Core, op. cit., pp. 73-79.

[15] Per questo calcolo si tiene conto solo dello stipendio sottoposto a contribuzione che, dal 1° gennaio 2023, è la parte di stipendio da zero euro a 3.666 euro lordi mensili (c.d. plafond). Infatti, non viene versato alcun contributo per la parte di stipendio superiore al c.d. plafond. A tal proposito: Calcolo della pensione di vecchiaia | Italiens en Savoie (italiens-savoie.fr)

[16] Dal 1° gennaio 2022, il minimo salariale orario lordo da corrispondere ai dipendenti in Francia è fissato ad euro 10,57 orari lordi, i dati sono disponibili qui: https://franceimpresa.com/smic-2022-salario-minimo-francese-orario-lordo/

[17] La c.d. condition de stage, ossia il periodo minimo di durata del rapporto di lavoro in costanza di assicurazione, è richiesta solo per i funzionari pubblici, v. v. Andrea Core, op. cit., p. 74

[18] A tal proposito, v. Andrea Core, op. cit., pp. 73-79

[19] La riduzione per i lavoratori del settore privato è pari all’1,25% per trimestre mancante con il limite di venti trimestri, Ivi, p. 78.

[20] In ogni caso la pensione di base non potrà essere superiore a 50% del limite (c.d. plafond) in vigore al momento del pensionamento e cioè, per il 2023, a 1.833 euro. I dati sono disponibili qui: https://www.italiens-savoie.fr/it/protection-sociale/lassurance-invalidite-vieillesse-reversion/la-retraite-vieillesse/calcul-de-la-retraite/

[21] Per una trattazione completa v. G. Del Treppo, La previdenza sociale in Francia, 2016, pp. 20-21, consultabile qui: Microsoft Word – 2016 01 Previdenza Sociale Francia.doc (sistemapiemonte.it)

[22] Ivi, p. 12-17

[23] La legge prevedeva che per i nati successivi al 1955 il numero di trimestri sarebbe stato successivamente precisato con decreto. Ivi, p. 14

[24] Uno schema esaustivo dei trimestri necessari è disponibile qui: Réforme des retraites 2023 (la-retraite-en-clair.fr)