Autorizzazioni paesaggistiche e potere di annullamento
Sommario: 1. Considerazioni introduttive: l’autorizzazione paesaggistica. – 2. Ricostruzione dei fatti all’origine della vertenza. – 3. Le argomentazioni della VI sezione del Consiglio di Stato.
- Considerazioni introduttive: l’autorizzazione paesaggistica.
L’identificazione di un bene immobile come “bene paesaggistico” fa assumere ad esso la qualifica di “bene ad uso controllato”[1], dal momento che la conseguente imposizione vincolistica introduce significative limitazioni al potere d’uso e di godimento dello stesso da parte del proprietario e dei titolari di diritti di disposizione sul medesimo.
L’imposizione del vincolo paesaggistico fa sorgere un dovere di conservazione del bene e/o dell’area soggetta a protezione, sul piano della condizione materiale e della sua destinazione economico-sociale[2]. Ne consegue una condizione d’immodificabilità relativa dei beni e dei luoghi ad esso assoggettati.
Costituiscono oggetto di limitazioni tutte quelle attività che possono determinare un’alterazione dello stato dei beni vincolati, tale da pregiudicare i valori paesaggistici insiti nel bene protetto.
Al fine di assicurare tale tutela, l’art. 146, comma 1, del Codice dei beni culturali e del paesaggio (d.lgs. 42/2004) stabilisce che i proprietari, possessori o detentori a qualunque titolo di immobili ed aree oggetto dei provvedimenti elencati all’art. 157, per i quali sia proposta la dichiarazione di notevole interesse pubblico, tutelati ai sensi dell’art. 142 ovvero sottoposti a protezione dalle disposizioni del piano paesaggistico, non possono distruggerli, né introdurvi modificazioni che rechino pregiudizio ai valori paesaggistici oggetto di protezione.
I soggetti sopra menzionati, qualora intendano eseguire opere o interventi sui beni paesaggistici, sono tenuti a richiedere una preventiva autorizzazione; quest’ultima viene concessa previo apprezzamento tecnico-discrezionale consistente in un giudizio di compatibilità del progetto delle opere e degli interventi proposti con le caratteristiche del bene che devono essere tutelate[3]. A tal fine, il progetto allegato all’istanza di autorizzazione deve indicare in modo sufficientemente chiaro e preciso le modificazioni che s’intendono eseguire.
- Ricostruzione dei fatti all’origine della vertenza.
L’appello al Consiglio di stato, che ha dato origine alla pronuncia in commento (sez. VI, 10/03/2021, n. 2041), concerne l’annullamento, da parte della Soprintendenza statale, di un’autorizzazione paesaggistica rilasciata dal Comune di Perugia per la realizzazione di una costruzione di civile abitazione e di un annesso agricolo in zona sottoposta a vincolo paesaggistico ai sensi del d.m. 17 dicembre 1966, n. 67 sotto i differenti profili dell’eccesso di potere per difetto di motivazione di un’autorizzazione dell’ente locale meramente reiterativa di un altro provvedimento di nullaosta precedentemente annullato, della possibilità per la Soprintendenza di opporre valutazioni di merito a quelle effettuate dal Comune e delle conseguenze della mancata indicazione, nel provvedimento di annullamento, delle specifiche disposizioni del Codice dei beni culturali ed ambientali (d.lgs. 490/1999) violate dall’autorizzazione paesaggistica.
- Le argomentazioni della VI sezione del Consiglio di Stato.
Nel rigettare il primo motivo di gravame, il Collegio precisa che, qualora l’autorizzazione paesaggistica sia meramente descrittiva dell’opera da costruire, viene in essere una sorta di pretermissione del giudizio di compatibilità della stessa con il vincolo paesaggistico posto sull’area da tutelare, determinando un’illegittima deroga al medesimo. Inoltre, qualora venga rilasciata un’autorizzazione per le medesime opere per le quali era stato già annullato un precedente provvedimento, deve essere espressamente e compiutamente ricostruito l’iter logico conducente ad un nuovo giudizio di compatibilità, al fine di non incorrere in eccesso di potere per difetto di motivazione.
In secondo luogo, viene contestata dall’appellante la sovrapposizione nel merito, da parte della Soprintendenza, di un proprio giudizio di segno opposto a quello dell’Amministrazione comunale, sottolineandosi la presenza, nel nullaosta di quest’ultimo, di tutti gli elementi enucleati dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato[4] ai fini della compiutezza della valutazione di compatibilità paesaggistico-ambientale, ossia la descrizione delle opere realizzate, il contesto di riferimento e le ragioni della compatibilità degli interventi in aedificando: il Collegio osserva, a riguardo, come il potere di annullamento dell’autorizzazione paesaggistica da parte della Soprintendenza, pur facendo ad essa divieto di effettuare una valutazione di merito sui rilievi dell’ente locale, si estrinsechi in un sindacato di legittimità esteso a tutte le figure sintomatiche dell’eccesso di potere[5]; di conseguenza qualora, come nel caso di specie, il provvedimento autorizzatorio sia viziato da difetto o insufficienza di motivazione, all’organo ministeriale è consentito, in sede di annullamento, indicare le ragioni di merito che concludono per l’incompatibilità dell’opera da realizzare con i valori paesaggistici da tutelare[6]. Si precisa altresì che non possa essere considerata sanante la circostanza che, in passato, altri immobili costruiti nelle vicinanze siano stati condonati, dal momento che l’eventuale disparità di trattamento illegittimamente più favorevole che sia stata ad altri riservata non può risolversi nell’estensione della medesima al destinatario legittimo di un trattamento meno favorevole[7].
Infine, afferma il Collegio che l’illegittimità dell’annullamento di un’autorizzazione paesaggistica da parte della Soprintendenza statale non può essere desunta dall’omessa indicazione della specifica disposizione violata del Codice dei beni culturali ed ambientali, dal momento che esso è in primis riferito non già al singolo nullaosta, bensì al decreto ministeriale mediante cui l’area d’interesse è stata sottoposta al vincolo paesaggistico, il che consente d’individuare la violazione nelle norme di cui al titolo II del Codice, ed in particolare nell’articolo 139, specificamente riferito alle “bellezze panoramiche”.
[1] Si veda, sul punto, A. Predieri, Urbanistica, tutela del paesaggio, espropriazione, Giuffrè, 1969.
[2] Cfr., a riguardo, A. M. Sandulli, Spunto per lo studio dei beni privati di interesse pubblico, in Il Diritto dell’Economia, 1956, pp. 163 ss.
[3] Per maggiori approfondimenti, si considerino N. Ferrucci, L’autorizzazione paesaggistica alla luce del codice Urbani, in Diritto e Giurisprudenza agraria e dell’Ambiente, 2010, pp. 444 ss.; L. Corti, Vincoli e autorizzazioni paesaggistiche: orientamenti consolidati, in Rivista giuridica dell’Ambiente, 2011, pp. 524 ss.; M. L. Schiavano, Il regime autorizzatorio dei beni paesaggistici, in Ferrara, Sandulli (dir.), Trattato di diritto dell’ambiente, Giuffrè, 2014, vol. III, pp. 513 ss.
[4] Cons. Stato, sez. VI, 09/04/2013, n. 1905.
[5] Cfr. Cons. Stato, sez. VI, 02/12/2019, n. 8246.
[6] Cons. Stato, sez. VI, 09/04/2018, n. 2160.
[7] Cfr. Cons. Stato, sez. VI, 10/05/2013, n. 2548.
Mi sono laureato in Giurisprudenza presso l’Università LUISS Guido Carli di Roma lo scorso 23 aprile, discutendo una tesi in Diritto delle autonomie territoriali dal titolo “L’apporto delle Regioni alla formazione del Diritto dell’Unione Europea” – Relatore Prof. Antonio D’Atena.
Durante il percorso di studi universitari, ho frequentato il profilo amministrativistico, approfondendo le discipline giuridiche afferenti a questa area del diritto.
Mi sono sempre particolarmente interessato al mondo della scrittura, in ambiti differenti e, per quel che riguarda, nello specifico, quello giuridico, mi cimento nella redazione di commenti e note a sentenza del giudice ordinario, amministrativo, della Suprema Corte, del Consiglio di Stato e della Corte costituzionale.
A partire dal mese di giugno scorso, ho il piacere e l’onore di collaborare per l’area Diritto Amministrativo della rivista giuridica “Ius in Itinere”.
Attualmente collaboro, a titolo di cultore della materia, con la Cattedra di Diritto dell’Ambiente presso il Dipartimento di Giurisprudenza della LUISS Guido Carli.
Dal prossimo gennaio, inizierò il mio percorso nell’ambito del Master di II livello in Diritto Amministrativo presso l’Università LUISS di Roma.
