Brexit e Unione doganale: le opzioni in campo e il “backstop”

La libera circolazione delle merci: la prima delle quattro libertà fondamentali

L’Unione doganale rappresenta un fondamento essenziale dell’Unione europea e del suo mercato unico. Entrata in vigore per gli Stati membri dell’allora CEE nel 1968, con essa si raggiunse l’obiettivo di garantire una delle libertà fondamentali del mercato unico europeo, la prima ad essere conquistata: la libera circolazione delle merci all’interno delle frontiere interne. Il raggiungimento di essa ha rappresentato infatti il passo iniziale per la costituzione stessa del mercato unico, il quale prevede altre tre libertà fondamentali: la libera circolazione di servizi, dei capitali e delle persone.

Gli Stati membri hanno dunque concordato norme standardizzate (il cui complesso è definito anche codice doganale dell’Unione[1]) che vengono applicate in modo uniforme da tutte le amministrazioni doganali dell’UE. In virtù di tali disposizioni, gli Stati membri hanno stabilito le tariffe da applicare ai beni degli altri Paesi e definiscono imposte comuni da applicare alle merci provenienti da Paesi Terzi.

Il Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea disciplina la libera circolazione delle merci nel Capo I e in particolare l’unione doganale al Titolo II di tale Capo, agli artt. 28-32, che sono andati a sostituire gli artt. 23-37 del TCE.

Grazie all’istituzione dell’Unione doganale gli Stati non possono imporre dazi doganali alle frontiere interne dell’unione doganale dell’UE, nè tasse d’effetto equivalente. Gli Stati adottano, inoltre, una tariffa doganale comune nei loro rapporti con i paesi terzi. Così tutte le merci circolano liberamente all’interno della zona dell’Unione doganale, siano esse realizzate nell’UE o importate dall’estero. Sono dunque evidenti i vantaggi che tali accordi apportano all’economia dell’Unione e degli Stati membri e ai cittadini stessi.

Nel mondo sono presenti diverse Unioni doganali, costituite per le medesime ragioni: si pensi all’EFTA, che comprende Svizzera, Norvegia, Islanda e Lichteinstein, o alla NAFTA, accordo di libero scambio che lega U.S.A., Canada e Messico o ancora al MERCOSUR, mercato comune dell’America Meridionale di cui fanno parte Argentina, Brasile, Paraguay, Uruguay e Venezuela.

Brexit e Unione doganale : quale strada intraprendere?

Il tema della permanenza o meno del Regno Unito nell’Unione doganale è apparso inevitabilmente uno dei problemi chiave da risolvere sin dal principio della complicata e, a quanto pare, ancora non prossima alla conclusione vicenda Brexit. É cosa certa, ormai, che i negoziati non si concluderanno il 29 marzo 2019, mentre potrebbero concludersi il prossimo 23 Maggio, ovvero prima delle elezioni europee, come vorrebbe Jean Claude Juncker, o il 30 giugno 2019, come richiesto invece da Theresa May, inviando una lettera al riguardo al presidente del Consiglio europeo, Donald Tusk.

Il tema del mercato unico europeo e dell’Unione doganale resta, in ogni caso, sempre al centro dell’attenzione dei negoziatori.

Se inizialmente gli euroscettici del Parlamento Britannico e in talune occasioni anche il Primo Ministro Theresa May, avevano affermato che non concludere alcun accordo sarebbe stato più conveniente che concludere un accordo sfavorevole^[2], e comunque si dimostravano contrari a qualsiasi tipo di accordo, preferendo l’applicazione delle sole norme previste dalla WTO (World Trade Organization) con la possibilità di negoziare autonomamente accordi di libero scambio con altri Paesi, si è via via manifestata, dal 2016 ad oggi, da più parti la preoccupazione relativamente a un’eventuale uscita del Regno Unito dall’Unione doganale.

La prima difficoltà consisterebbe senz’altro nel raggiungere gli accordi commerciali con l’Unione Europea entro i due anni dall’uscita del Regno Unito dall’Unione, come era stato previsto dall’accordo tra il governo britannico e i negoziatori europei raggiunto nel mese di Novembre 2018, poi bocciato dal Parlamento britannico. Ma in ogni caso, le negoziazioni presentano e continueranno a presentare enormi difficoltà, data la vastità dei settori che inevitabilmente vengono interessati dalle modifiche di accordi di libero scambio di tale importanza.

Una volta conclusi gli accordi commerciali, ad ogni modo, si renderebbero necessari complessi e costosi controlli delle merci alla frontiera, il che farebbe aumentare i prezzi e renderebbe le esportazioni meno competitive.

Il problema più spinoso, però, all’indomani di un’eventuale uscita della Gran Bretagna dall’Unione doganale, sarebbe quello riguardante il confine tra Irlanda del Nord e Irlanda del Sud, che diventerebbe, di fatto, il confine tra il Regno Unito e l’Unione Europea. Si tratta di una questione sì economica, ma anche e soprattutto politica, dato che un confine aperto e facile da attraversare tra Irlanda del Nord e Irlanda del Sud fu una delle basi sulle quali si stipulò il cosiddetto Accordo del Venerdì Santo, che nel 1998 segnò la fine della terribile guerra civile vissuta negli anni precedenti. Per questo motivo, l’Irlanda in primis ha manifestato da subito la volontà di scongiurare l’ipotesi della creazione di un confine rigido.

La questione è stata ispiratrice di varie proposte, nessuna delle quali ha raggiunto ancora una piena approvazione: inizialmente l’UE aveva proposto la permanenza della sola Irlanda del Nord, e non dell’intero Regno Unito, nell’Unione doganale[3], ma Theresa May ritenne la proposta irricevibile, dato che una parte del Regno Unito sarebbe stata trattata costituzionalmente ed economicamente in maniera diversa dal resto del paese.

La clausola di “backstop”

Si è tentato così, da entrambe le parti, di giungere a una soluzione intermedia, attraverso il cosiddetto “backstop”, il cui nome è preso in prestito dal mondo del baseball e che sta ad indicare, in questo caso, una clausola di emergenza da applicarsi nel caso in cui dovesse verificarsi l’evenienza del cosiddetto no deal, ovvero del mancato raggiungimento, entro i due anni dall’uscita della Gran Bretagna dall’Unione Europea, di un accordo che vada a regolare tutti i rapporti post-Brexit tra le due parti.

Anche in questo caso la questione del confine Irlandese riveste un’importanza centrale : il “backstop” prevederebbe la permanenza nell’Unione doganale, inizialmente prevista per la sola Irlanda del Nord, per tutto il Regno Unito, di modo da non creare troppe differenze tra le varie regioni del paese. Tuttavia, l’Irlanda del Nord continuerebbe a possedere uno status diverso, permanendo nel mercato unico.

Tale soluzione servirebbe proprio ad evitare l’eventualità del ripristino di un hard border tra l’Irlanda del Nord e l’Irlanda del Sud. Le frontiere sud dell’Irlanda del Nord resterebbero così aperte, ma, questo comporterebbe la necessaria permanenza della regione all’interno del mercato unico europeo e il conseguente rispetto delle quattro libertà fondamentali (libera circolazione delle merci, dei servizi, dei capitali e delle persone). L’intero sistema di controllo delle merci si sposterebbe quindi, ineluttabilmente, nel mare d’Irlanda, spezzando in due il Regno.

Ad oggi questa soluzione appare scontentare molte forze politiche, ed è per questo motivo che l’accordo con i partner europei è stato bocciato dal Parlamento britannico. A opporsi con maggior forza al backstop vi sono da un lato i sostenitori della hard Brexit che contestano la permanenza, seppur ridotta, nel mercato unico europeo e soprattutto la permanenza nell’unione doganale, che non permetterebbe al Regno Unito di dotarsi di tariffe doganali determinate autonomamente e dall’altro gli unionisti nordirlandesi, i quali temono che il confine tra Gran Bretagna e Unione Europea si sposti sostanzialmente nel mare d’Irlanda e che la regione subisca un trattamento differenziato, isolandosi dal resto del Regno Unito.

Così, nonostante le rassicurazioni della Premier May, che ha tentato di convincere gli euroscettici ottenendo dal Parlamento Europeo garanzie affinché il backstop non si tramuti in una soluzione permanente, questa non è stata comunque accettata, e i negoziati appaiono sempre più lontani dalla conclusione.

[1] https://ec.europa.eu/taxation_customs/business/union-customs-code_en

[2]

[3] https://www.ilsole24ore.com/art/mondo/2018-02-28/brexit-barnier-irlanda-dell-nord-nell-unione-doganale-stop-may-142146.shtml?uuid=AEFFfe8D

FONTI

[1] G. Strozzi, R. Mastroianni, Diritto dell’Unione Europea. Parte istituzionale, Giappichelli, Torino, 2016.

[2] https://eur-lex.europa.eu/summary/glossary/customs_union.html?locale=it.

[3] https://ec.europa.eu/taxation_customs/business/union-customs-code_en

[4]

[5] https://www.ilsole24ore.com/art/mondo/2018-02-28/brexit-barnier-irlanda-dell-nord-nell-unione-doganale-stop-may-142146.shtml?uuid=AEFFfe8D

[6] https://www.iusinitinere.it/brexit-il-nuovo-accordo-con-lue-15183

[7] https://www.iusinitinere.it/laccordo-sulla-brexit-la-fine-della-fase-delle-negoziazioni-6915