Il caso Muhammad: entra in gioco il Protocollo n. 7 CEDU

Nella recente sentenza Muhammad e Muhammad c. Romania del 15 ottobre 2020[1], la Grande Camera della Corte europea dei diritti dell’uomo si è pronunciata in un caso concernente la violazione delle garanzie procedurali relative all’espulsione degli stranieri previste dall’art. 1 del protocollo n. 7 alla Convenzione europea dei diritti dell’uomo (di seguito, “art. 1 P7 CEDU”), esaminando il delicato bilanciamento tra i diritti dei singoli individui sottoposti ad un provvedimento di espulsione e le sempre più pressanti esigenze di sicurezza e ordine pubblico. Tale norma impone che uno straniero “legalmente residente nel territorio di uno Stato” possa essere espulso solo in forza di un provvedimento previsto dalla legge e, in ogni caso, deve essergli garantito (a) di “far valere le sue ragioni contro la sua espulsione” e (b) di “far esaminare il suo caso”, potendo contare su adeguata assistenza e rappresentanza in sede giudiziale; ai sensi del §2 dell’art. 1 P7 CEDU, l’espulsione può essere disposta prima dell’esercizio di queste facoltà qualora il provvedimento si renda necessario “per interessi di ordine pubblico” o per “ragioni di sicurezza nazionale”.

I fatti di causa ed il ricorso dinanzi alla Corte europea

Nel caso in esame, i ricorrenti, due cittadini pakistani, erano legalmente residenti in Romania e in possesso di un permesso di studio valido fino al 2015 presso l’università Lucian Blaga di Sibiu. Nel dicembre 2012, tuttavia, il servizio di intelligence rumeno (di seguito, “SRI”) chiedeva all’autorità giudiziaria di dichiarare i due ricorrenti come “persone non desiderate” ed allontanarli dal paese in quanto suscettibili di mettere in pericolo la sicurezza nazionale. A quanto risulta dalla memoria depositata dal Governo convenuto avanti la Corte EDU, i ricorrenti erano accusati di aver sostenuto e supportato, anche materialmente, un gruppo di fondamentalisti islamici legati ad al-Qaeda sulla base di una serie di atti di indagine rimasti “segreti” e mai visionati dagli stessi ricorrenti.

La Corte d’Appello di Bucarest (unica autorità autorizzata a visionare il fascicolo di causa), in accoglimento della richiesta del SRI, dichiarava i due ricorrenti come “persone non desiderate” nel Paese e disponeva la custodia cautelare in vista dell’imminente allontanamento. Avverso tale decisione, i ricorrenti proponevano ricorso in Cassazione, respingendo le accuse e lamentando come i giudici d’appello non avessero mai reso consultabile il fascicolo di causa e gli elementi indiziari su cui si fondava il provvedimento (divenuti di pubblico dominio solo dopo la pubblicazione di un comunicato stampa da parte del SRI), rendendo de facto impossibile l’esercizio del diritto alla difesa. In ultima istanza, la Suprema Corte respingeva il ricorso, sostenendo che le ragioni di sicurezza nazionale giustificassero l’emanazione di un provvedimento di espulsione inaudita altera parte e che, in ogni caso, i due ricorrenti avevano goduto dell’assistenza di legali ed interpreti per comprendere le ragioni dell’espulsione.

Alla luce di ciò, i ricorrenti decidevano di presentare ricorso dinanzi alla Corte EDU, lamentando la violazione dell’art. 1 P7 CEDU. In particolare, i ricorrenti evidenziavano come le autorità, tanto amministrative quanto giudiziarie, non avessero garantito loro un effettivo esercizio del diritto alla difesa, non consentendogli di conoscere ufficialmente la natura e il contenuto delle accuse mosse, oltre ad aver limitato il loro diritto di scelta di un legale di fiducia. Il Governo rumeno difendeva, invece, le proprie scelte politiche, specie in materia di contrasto al terrorismo internazionale, e rivendicava la possibilità di emettere provvedimenti di espulsione all’esito di procedimenti celeri ed inaudita altera parte, esclusivamente basati sulle informazioni ottenute dagli inquirenti.

La decisione della Corte

La Corte europea decideva di esaminare le doglianze sollevate dai ricorrenti sotto il profilo dell’art. 1P7 CEDU[2], disposizione ritenuta applicabile al caso di specie in quanto i due ricorrenti erano stranieri legalmente residenti nel territorio dello Stato al tempo della procedura di allontanamento[3]. La norma, come già ricordato, prevede una serie di “minime” garanzie procedurali nei procedimenti di espulsione derivanti da principi convenzionalmente garantiti quali il rispetto del principio di legalità (nella misura in cui il provvedimento debba essere adottato secondo quanto previsto dalla legge) ed il diritto ad un equo processo.

Nella sentenza in esame, la Corte, partendo dal principio secondo cui “arbitrariness entails a negation of the rule of law”[4], ricordava anzitutto che le garanzie previste dall’art. 1P7, CEDU sono finalizzate ad arginare provvedimenti arbitrari e applicati fuori dai casi previsti dalla legge nazionale, ovvero emessi senza dare la possibilità ai ricorrenti di poter contestare la decisione. A tal riguardo, la Corte richiamava una serie di criteri, già elaborati nella sua precedente giurisprudenza, utili per valutare il rispetto delle garanzie sancite dall’art. 1P7, tra cui: (i) la natura e il contenuto delle informazioni condivise con l’interessato – ma non necessariamente la quantità[5] – in considerazione della natura delle accuse mosse, (ii) l’avviso contenente indicazioni circa eventuali mezzi di impugnazione (aspetto che la Corte ritiene particolarmente rilevante qualora l’interessato sia uno straniero non assistito da un avvocato)[6], (iii) la possibilità per l’interessato di essere assistito da un avvocato, in particolare se dotato delle autorizzazioni necessarie per avere accesso a documenti secretati, (iv) la possibilità di impugnare, in maniera effettiva (ossia con concrete prospettive di annullamento o revoca), il provvedimento di fronte ad una autorità indipendente[7], in particolare circa i punti relativi alla motivazione della decisione e alla qualifica dell’interessato come rischio per la sicurezza nazionale e (v) la “sufficiente plausibilità” del provvedimento di espulsione alla luce delle circostanze, ovvero se la decisione sia o meno motivata rispetto alle esigenze di tutela della sicurezza nazionale.

Tanto premesso, la Corte affermava che, pur non essendo stato ancor delineato alcun criterio circa l’accesso ai fascicoli di indagine e alla loro pubblicazione, la possibilità di conoscere la natura e il contenuto delle accuse costituisce, per il soggetto destinatario di un provvedimento di espulsione, un elemento essenziale per potersi difendere in giudizio. I giudici riconoscevano, pertanto, che gli stranieri, prima di essere espulsi, hanno il diritto di essere informati di tutti gli elementi fattuali rilevanti che hanno portato le autorità competenti a considerarli un pericolo per la sicurezza nazionale, e godono altresì del diritto di accedere a tutti i documenti e gli atti di causa[8].

Fermo quanto detto, la Corte sottolineava che le garanzie procedurali di cui all’art. 1 P7 CEDU, come declinate nella giurisprudenza, non sono assolute e possono essere limitate, ai sensi del § 2 del medesimo articolo, per esigenze legate al mantenimento dell’ordine pubblico e della sicurezza nazionale, ambito nel quale gli Stati godono di un certo margine di discrezionalità[9]. In nessun caso, però, le restrizioni imposte dalle autorità domestiche possono tradursi nell’annullamento dei diritti convenzionalmente tutelati e lo straniero deve comunque avere una “effettiva opportunità” di esporre le sue ragioni prima di essere espulso. In altre parole, la Corte EDU ribadiva che le limitazioni non devono giungere a compromettere in maniera assoluta i diritti previsti nell’art. 1 P7 CEDU e devono, perciò, essere giustificate e bilanciate dalla previsione di garanzie procedurali (“the Court considers that it must first ascertain whether the restrictions in question were duly justified in the circumstances of the case and subsequently assess whether those limitations were sufficiently counterbalanced“[10]).

Applicando tali principi al caso in esame, la Corte cercava, anzitutto, di stabilire se le limitazioni subite dai ricorrenti fossero giustificate e se le restrizioni avessero comunque garantito “the very essence of the relevant rights”[11]. In particolare, la Corte verificava se le limitazioni imposte ai diritti dei ricorrenti (in concreto, limitazioni all’accesso agli atti di causa o alla pubblicazione delle motivazioni del provvedimento), fossero state controbilanciate e se fossero state accordate tutele procedurali[12].

Nel caso di specie, i giudici rilevavano una “significant limitation” dei diritti dei ricorrenti derivata da previsioni legislative che avevano limitato la condivisione, con gli interessati, degli elementi di fatto su cui si era basata della decisione di espulsione (non attribuendo alcuna rilevanza al comunicato stampa diramato dal SRI, tra l’altro con contenuti generici ed incompleti). Segnatamente, sia durante il primo procedimento dinanzi alla Corte d’Appello, sia nel corso del successivo grado di giudizio ai ricorrenti, le autorità avevano presentato solamente un elenco delle norme violate[13], senza alcun riferimento ai fatti di causa. Inoltre, la Corte EDU evidenziava come la Corte d’Appello non avesse in alcun modo verificato che i ricorrenti fossero informati della possibilità di poter nominare un avvocato dotato delle necessarie autorizzazioni per ottenere la desecretazione, né se fossero stati informati sullo svolgimento del processo e dell’esistenza di possibili mezzi di gravame. Una mancanza che si era protratta nel giudizio dinanzi alla Suprema Corte, sommata a una speditezza della procedura che aveva contribuito a negare le garanzie procedurali a favore dei ricorrenti.

Secondo i giudici di Strasburgo, dunque, l’insieme di questi elementi costituiva una violazione dell’art. 1 del Protocollo n. 7 CEDU alla luce dell’evidente squilibrio tra le limitazioni imposte dalle autorità nazionali in ambito procedurale e le tutele sostanziali accordate ai ricorrenti[14].

Conclusioni

La conclusione a cui è pervenuta la Corte, benché complessa, appare essere l’unica che permette di dare il giusto peso alle opposte esigenze di individui e autorità inquirenti. Il fatto che i giudici abbiano dato risalto alle garanzie procedurali previste dalla Convenzione dimostra come queste, in concreto, non costituiscano semplici “regole di procedura”, ma siano piuttosto il riflesso di una tutela sostanziale di fronte all’arbitrio delle autorità[15]. Ed è proprio questo aspetto l’essenza del diritto tutelato dall’art. 1 del Protocollo n. 7 CEDU[16], ormai applicato in via esclusiva ai casi di provvedimenti di espulsione di stranieri, sostituendo completamente l’applicazione di norme di portata più generale, tra cui gli artt. 6[17] e 13[18] CEDU. Nonostante le voci discordanti[19], quest’interpretazione risulta essere particolarmente convincente alla luce della specialità della norma rispetto ad altre previsioni convenzionali; specialità confermata anche dalla sua posizione nella Convenzione, posta in un protocollo separato.

 

[1] Corte EDU, Muhammad e Muhammad c. Romania, ricorso n. 80982/2012, sentenza 15 ottobre 2020 (Grande Camera).

[2] Sulla caratterizzazione delle violazioni in relazione alla fattispecie emergente dal caso concreto si veda Corte EDU, Radomilja e altri c. Croazia, ricorsi nn. 37685/10 e 22768/12, §§113 – 115, §126 e Corte EDU, Muhammad e Muhammad c. Romania, cit., §90.

[3] Corte EDU, Muhammad e Muhammad c. Romania, cit., §91.

[4] Ibid., §116, ma si veda anche Corte EDU, Al-Dulimi e Montana Management Inc. c. Svizzera, ricorso n. 5809/2007, sentenza 21 giugno 2016, §145.

[5] Corte EDU, Muhammad e Muhammad c. Romania, cit., §§151 – 152, ma anche Corte EDU, Lupsa c. Romania, cit., §59, Corte EDU, Ljatifi c. Ex Repubblica Jugoslava della Macedonia, cit., §39, e, mutatis mutandis, Corte EDU, Regner c. Repubblica Ceca, cit., §153.

[6] Corte EDU, Ibrahim e altri c. Regno Unito, cit., §272, e Corte EDU, Beuze c. Belgio, cit., §129.

[7] Che deve dunque aver accesso a tutti i documenti di causa e poterne valutare credibilità e veridicità.

[8] Ibid., §129.

[9] Corte EDU, Muhammad e Muhammad c. Romania, cit., §130, ma anche Corte EDU, Jasper c. Regno Unito, ricorso n. 27052/95, sentenza 16 febbraio 2000, §52, Corte EDU, Regner c. Repubblica Ceca, ricorso n. 35289/2011, sentenza 19 settembre 2017, §§147 – 148.

[10] Corte EDU, Muhammad e Muhammad c. Romania, cit., §137.

[11] Ibid., §137.

[12] Ibid., §147, in cui la Corte sostiene come “the more the information available to the alien is limited, the more the safeguards will be important, in order to counterbalance the limitation of his or her procedural rights” e, in secondo luogo, se “the circumstances of a case reveal particularly significant repercussions for the alien’s situation, the counterbalancing safeguards must be strengthened accordingly”.

[13] Ibid, §168, aspetto, questo, che la Corte non ritiene sufficiente per poter considerare assolto l’obbligo di informazione a favore dei ricorrenti, si veda Corte EDU, Kerr c. Regno Unito, ricorso n. 40451/98, decisione 7 dicembre 1999.

[14] Corte EDU, Muhammad e Muhammad c. Romania, cit., §§206 – 207.

[15] Aarrass B., The case of Muhammad and Muhammad v. Romania: the first Grand Chamber judgment on article 1 of Protocol Nr. 7 ECHR (procedural safeguards with regard to expulsion of aliens), in Strasbourg Observer, 29 ottobre 2020 (https://strasbourgobservers.com/2020/10/29/the-case-of-muhammad-and-muhammad-v-romania-the-first-grand-chamber-judgment-on-article-1-of-protocol-nr-7-echr-procedural-safeguards-with-regard-to-expulsion-of-aliens/).

[16] Su cui merita menzione in Corte EDU, Muhammad e Muhammad c. Romania, cit., l’opinione concorrente dei giudici Pinto de Albuquerque e Elòsegui.

[17] In Corte EDU, Maaouia c. Francia, ricorso n. 39652/98, sentenza 5 ottobre 2000 la Corte ha escluso l’applicazione dell’art. 6 perché questi procedimenti non riguardano obbligazioni civili o applicazioni di pene a seguito di un reato.

[18] Corte EDU, Al-Nashif c. Bulgaria, ricorso n. 50963/99, sentenza 20 settembre 2002.

[19] Corte EDU, Muhammad e Muhammad c. Romania, cit., opinione dissenziente dei giudici Yudkivska, Motoc e Paczolay.