Il ruolo del parlamento nella formazione dell’indirizzo politico dell’Italia in sede europea ai tempi del coronavirus

A cura di Silvio Nuzzo

 

1. Qualche notazione introduttiva

Il rapido diffondersi del cd. “Coronavirus (SARS-CoV-2)” nell’Unione Europea ha determinato negli Stati colpiti una forte crisi sanitaria ed economica: una condizione assolutamente emergenziale rispetto alla quale, in un primo momento, – complice anche la diversa velocità di diffusione[1] – i Paesi interessati non abbiano adottato alcun coordinamento nell’elaborazione di misure idonee a prevenire il contagio e mitigarne gli effetti, muovendosi secondo indirizzi autonomi[2].

Tuttavia, l’aumento esponenziale delle persone contagiate e le difficoltà nel fronteggiare individualmente le conseguenze economiche provocate dal progredire della pandemia hanno indotto gli Stati Membri e le istituzioni europee ad adoperarsi per ricercare una “risposta comune”[3].

La natura inedita del tipo di crisi –– uno shock considerato da molti “simmetrico ed esogeno”[4] – ha determinato l’avvio di un forte dibattito “nell’opinione pubblica” circa gli strumenti economici di cui avvalersi per una “soluzione europea” al problema. Alle differenti visioni espresse dai Governi degli Stati Membri[5], plasticamente emerse nel corso dei diversi vertici[6] di queste settimane, si sono affiancate le eterogenee posizioni manifestate, sia a livello nazionale che nel Parlamento Europeo, dai diversi gruppi politici di maggioranza ed opposizione[7], che hanno reso ulteriormente più complesso il confronto.

L’importanza e la rilevanza politico-finanziaria delle divere misure in campo hanno finito per alimentare, anche in Italia, un ampio confronto sulla soluzione più opportuna da perseguire, facendo emergere, anche in seno all’attuale maggioranza di Governo, diversità di intenti[8].

In molti[9] auspicano che la questione possa essere “portata in Parlamento” affinché sia data alle Camere “l’ultima parola” per fornire un chiaro indirizzo programmatico al Governo, così come prevede la legge del 24 dicembre 2012, n. 234.

La tensione fra le forze politiche è aumentata al punto che presso il Senato della Repubblica è stata depositata una mozione di sfiducia individuale al Ministro dell’Economia e delle Finanze Roberto Gualtieri da parte di alcuni Senatori del gruppo Lega – Salvini Premier, formulata, in diritto, sulla base del contenuto dell’art. 5 della citata legge[10].

Il presente contributo, dunque, si propone, senza pretese di esaustività, di esaminare gli aspetti più rilevanti della legge 234/2012 allo scopo di verificarne l’effettiva portata e l’applicabilità nel contesto attuale.

 

2. La legge n.234/2012

La legge n. 234/2012 – di solito indicata come “Legge Moavero” dal nome del Ministro per gli Affari Europei in carica all’epoca dell’approvazione del testo – si occupa di introdurre “Norme generali sulla partecipazione dell’Italia alla formazione e all’attuazione della normativa e delle politiche dell’Unione europea”.

L’articolato normativo sostituisce a sua volta la legge del 4 Febbraio 2005, n.11, conosciuta come “Legge Buttiglione”, e rappresenta il risultato dello sforzo del legislatore di realizzare il rafforzamento del ruolo del Parlamento nazionale nell’ambito della definizione delle politiche e della legislazione europea, come sancito dal Trattato sull’Unione Europea (TUE), all’art.12[11] e dai protocolli nn.1 e 2[12].

Lo scopo della riforma è enunciato fin dal primo articolo della legge, rubricato “Finalità”, in forza del quale: “la legge disciplina il processo di partecipazione dell’Italia alla formazione delle decisioni e alla predisposizione degli atti dell’Unione europea e garantisce l’adempimento degli obblighi e l’esercizio dei poteri derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea, in coerenza con gli articoli 11 e 117 della Costituzione, sulla base dei principi di attribuzione, di sussidiarietà, di proporzionalità, di leale collaborazione, di efficienza, di trasparenza e di partecipazione democratica”.

La necessità di dotarsi di una nuova disciplina, tuttavia, non può essere interpretata solo come il mero adeguamento normativo del legislatore italiano alla prescrizioni del TUE e dei suoi Protocolli, ma il più profondo tentativo di regolare la governance multilivello che il Trattato stesso si propone di realizzare[13], inaugurando una “nuova fase del processo integrazione europea”[14] e cercando di rispondere al progressivo esautoramento del ruolo dei Parlamenti nazionali che ha connotato, fin da subito, il processo di costruzione della Comunità e dell’Unione Europea[15]. Per quel che riguarda l’Italia, lo svilimento del protagonismo del Parlamento nel processo di integrazione europea è stato ulteriormente alimentato dalla “crisi di identità”[16] che l’istituzione parlamentare vive oramai da anni rispetto al ruolo assegnatole dai Costituenti[17]. Una crisi alimentata dal progressivo rafforzamento del ruolo dell’Esecutivo, in particolar modo nell’agenda legislativa[18], emblema di una trasformazione materiale della forma di Governo – inevitabilmente collegata alle vicende che hanno interessato il formante partitico – che si sta consumando in Italia dagli inizi degli anni ’90 e a costituzione invariata[19]. In tal senso, alla luce degli obiettivi che si pone la Legge Moavero, appare singolare la scelta del legislatore di ritenere idonei correttivi a tale processo di trasformazione interventi di normazione di rango primario e non già interventi di tipo costituzionale. La scelta non sarebbe stata peregrina, né avrebbe costituito un unicum, se si considera che, ad esempio in Germania, la materia è inquadrata nelle sue coordinate essenziali nell’art. 23 della Legge Fondamentale per la Repubblica Federale Tedesca[20].

Quanto al contenuto della legge in commento, fra le numerose novità introdotte va segnalata la previsione di disposizioni tese a rafforzare gli obblighi di informazione del Governo al Parlamento, i quali vengono riorganizzati in modo organico e maggiormente sistematico, e le disposizioni tese a garantire la conformità delle posizioni assunte dallo stesso rispetto agli indirizzi delle Camere[21].

In tal senso, estremamente rilevante è il contenuto del primo comma dell’articolo 4[22], dalla cui lettura emerge subito con evidenza la scelta operata dal legislatore: da un lato, circoscrivere gli impegni di comunicazione preventiva del Governo solo in occasione delle riunioni del Consiglio Europeo o del Consiglio dell’Unione europea, dall’altro, rendere tali impegni degli obblighi a tutti gli effetti solo nel caso delle riunioni del Consiglio Europeo, mentre, nel caso di riunioni del Consiglio dell’Unione europea, il Governo è tenuto ad attivarsi su richiesta delle Camere.

La ratio di tale circoscrizione degli impegni di comunicazione preventiva dell’Esecutivo sembrerebbe ricondursi al ruolo che in tali istituzioni assume il Governo (nella persona del Presidente del Consiglio dei ministri o di un Ministro competente), chiamato a manifestare le volontà dell’Italia rispetto alle diverse questioni all’ordine del giorno[23].

Nel corso della XVII legislatura si è consolidata la prassi per cui il Governo, nella persona del Presidente del Consiglio, comunica alle Camere, prima delle riunioni del Consiglio europeo, la posizione che l’Esecutivo intende assumere in occasione del Consiglio stesso; alle comunicazioni fa seguito un dibattito al termine del quale vengono in genere approvati atti di indirizzo al Governo[24].

Appare centrale, alla luce dell’attuale contesto politico, l’articolo 5, rubricato “Consultazione delle Camere su accordi in materia finanziaria o monetaria”[25], che si occupa di disciplinare gli obblighi informativi del Governo nei confronti del Parlamento “in occasione di accordi tra gli Stati membri dell’Unione europea che prevedano l’introduzione o il rafforzamento di regole in materia finanziaria o monetaria o comunque producano conseguenze rilevanti sulla finanza pubblica”, nonché “nel caso di accordi conclusi al di fuori delle disposizioni del Trattato sull’Unione europea e del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea nonché’ in caso di modifica di precedenti accordi”.

Come è stato rilevato[26], il legislatore, nell’ambito dell’articolo 5, ha scartato l’ipotesi del cd. “mandato negoziale”» del Parlamento al Governo, consentendo dunque di discostarsi dall’indirizzo impartito, optando per una soluzione ritenuta più adeguata rispetto alle complesse trattative che di solito accompagnano tali accordi.

Di solito, il Governo, a partire da maggio 2016, invia con regolarità alle Camere una nota, a cura del Ministero competente per materia, che dà conto dell’attuazione da parte del Governo degli atti di indirizzo adottati dalle Camere[27].

L’attenzione dedicata dall’art. 5 a tale specifica tipologia di accordi va ricostruita alla luce del particolare momento storico in cui il legislatore ha lavorato sul testo della legge in commento.

Come noto, l’Italia, in vista della ratifica del “Trattato sulla stabilità, il coordinamento e la governance nell’Unione economica e monetaria” ha approvato il 17 aprile 2012 la legge costituzionale n.1/12 volta a introdurre nella Costituzione il pareggio di bilancio, nel rispetto dei vincoli derivanti dall’ordinamento dell’Unione europea[28], mentre con la Legge 23 luglio 2012, n. 116 ha ratificato il “Trattato relativo al Meccanismo Europeo di Stabilità (ESM)”[29].

I due Trattati hanno dunque ridefinito, insieme ad ulteriori interventi attuativi[30], la governance economica dell’Unione e le politiche di bilancio dei singoli Stati Membri, realizzando una considerevole compressione dei margini di autonomia nelle scelte di politico economiche. Pertanto, appare ragionevole concludere che il legislatore all’art.5 intenda riferirsi ad integrazioni o modifiche di questi due strumenti, ovvero alla creazione di altri, anche nel caso di accordi conclusi al di fuori delle disposizioni del Trattato sull’Unione europea e del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea.

Le riforme descritte, come è stato osservato,[31] hanno determinato un ruolo assolutamente secondario dei Parlamenti nazionali e del Parlamento Europeo nei meccanismi di funzionamento della nuova eurozona.  L’art. 5 sembrerebbe essere dunque la soluzione con cui il legislatore intende restituire un ruolo al Parlamento nazionale a seguito dell’enorme deficit democratico determinatosi all’indomani della riconfigurazione dell’Unione economica e monetaria. Infatti, come osserva Nugnes: “il peso di ogni Stato, dipende dalla capacità delle proprie istituzioni di “fare sistema” nell’affermazione di determinate posizioni”[32].

Fra gli strumenti a disposizione del Parlamento maggiormente incisivi, ancorché desueti nella prassi parlamentare[33], vi è, senza dubbio, la cd. “riserva di esame parlamentare”, regolata all’art. 10[34].

L’istituto, già introdotto dall’art. 4 della legge 11 del 2005, presenta talune novità rispetto al passato: da un lato, si prevede, che la riserva  non sia  più  apposta  dal  Governo  automaticamente  all’avvio  dell’esame parlamentare, ma demanda agli  organi parlamentari competenti di valutare, caso per caso, se imporre al Governo, in ragione dell’importanza della materia,  di  sospendere  ogni  presa  di  posizione  in  seno  al  Consiglio, dall’altro, è aumentata da  20  a  30  giorni  il  termine  di  durata  della  riserva. Come sottolinea Esposito: “La ratio delle innovazioni introdotte dalla nuova legge sembra discendere dalla presa d’atto della scarsa applicazione dell’istituto, determinata dalla difficoltà lamentata (in via informale) dal  Governo  di  determinare  con  certezza  l’effettivo  avvio  dell’esame  di  progetti  di  atti dell’Unione da parte degli organi parlamentari, in mancanza di una apposita notificazione. L’art. 10 della nuova legge sembra quindi certificare, alla luce della prassi, che la riserva di esame non si presta ad un’attivazione sistematica ma va limitata ai casi in cui l’andamento ed i tempi del negoziato o la rilevanza politica della questione rendono utile l’apposizione della riserva  stessa  per  rafforzare  la  posizione  negoziale  del  Governo  o  riaffermare  le  prerogative delle Camere. In coerenza con questo approccio, l’estensione da venti a trenta giorni della durata della riserva è volta a consentire un adeguato esame parlamentare senza incidere sulla capacità  del  Governo  di  intervenire  tempestivamente  ed  efficacemente  nel  negoziato  in  seno al Consiglio”[35].

Dalle disposizioni brevemente richiamate è possibile tratteggiare i contorni del ruolo che il Parlamento dovrebbe assumere alla luce della Legge Moavero.

Come sottolinea Scuto[36]: “il quadro legislativo continua a configurare quale attore principale il Governo, ma il Parlamento appare, rispetto al passato, dotato di strumenti più incisi e intensi, che, se ben utilizzati, lo potrebbero ergere a ruolo di “co-decisore” attraverso un rafforzamento ed una maggiore “istituzionalizzazione” del raccordo con il Governo. […] Inoltre, il momento in cui le Camere sono chiamate o intendono esercitare le loro funzioni di indirizzo e controllo è destinato a divenire una delle più rilevanti occasioni di verifica del rapporto di fiducia tra l’Esecutivo e la propria maggioranza parlamentare. […] è da giudicarsi estremamente positiva la capacità del Parlamento di assumere posizioni specifiche e di far valere il proprio indirizzo nei confronti del Governo in materia economico finanziaria, in considerazione dell’impatto che tali scelte hanno e sono destinate ad avere sul piano interno. Sul punto, va però sottolineato che anche un maggiore impegno del Parlamento in questo ambito non sarebbe comunque sufficiente a compensare gli squilibri derivanti dall’impianto previsto dall’attuale assetto del governo comune dell’eurozona il cui processo decisionale trascura ampiamente le sedi di legittimazione democratica. In assenza di una riforma delle norme comuni europee adottate in questa materia, i margini di azione “dal basso” dei parlamenti nazionali appaiono comunque notevolmente ristretti”.

La legge in commento contiene altresì ulteriori disposizioni dedicate più propriamente al momento di creazione legislativa, alcune delle quali di derivazione europea, che assegnano alle Camere un ruolo autonomo nel processo decisionale europeo; tuttavia, un utilizzo sistematico di tali strumenti, ancora desueti, potrebbe generare alcune criticità nel raccordo tra Parlamento e Governo[37].

 

3. Il sistema normativo alla prova dei fatti: risvolti applicativi ai tempi del Coronavirus.

Le vicende che si sono freneticamente susseguite a partire dal mese di marzo di quest’anno, culminate nella già citata mozione di sfiducia individuale al Ministro Gualtieri, rappresentano l’elemento rispetto al quale va valutata l’applicabilità della Legge Moavero.

Appare dunque opportuno ricostruirne i momenti principali.

Il 26 Marzo 2020[38], si è tenuto un Consiglio Europeo, che, fra le altre cose, invitava l’Eurogruppo a “presentare proposte in risposta alla crisi economica entro due settimane”[39].

Fra il 7 e 9 Aprile si è tenuta una riunione dell’Eurogruppo, che ha formalizzato, seguendone la richiesta, una proposta al Consiglio Europeo, che, fra le altre cose, prevede l’utilizzo del SURE[40], il rafforzamento della BEI per le imprese e l’attivazione di una linea di credito ad hoc dal MES per le spese sanitarie[41].

Il 23 Aprile si è tenuto un altro Consiglio Europeo, chiamato a decidere sulla proposta dell’Eurogruppo, il quale ha approvato: “tre importanti reti di sicurezza per i lavoratori, le imprese e gli enti sovrani, con un pacchetto del valore di 540 miliardi di EURO”. Si tratta dunque del medesimo pacchetto di proposte formulato dell’Eurogruppo[42]. Inoltre, si «è convenuto di lavorare per la creazione di un fondo per la ripresa” appunto il cd. “Recovery Fund”, la cui elaborazione è stata rimessa alla Commissione Europea[43].

L’8 Maggio 2020[44] si è tenuto un nuovo Eurogruppo nel quale è stato “raggiunto un accordo sulle caratteristiche dello strumento di sostegno nell’ambito della crisi pandemica a titolo del meccanismo europeo di stabilità”[45].

Parallelamente, in Parlamento il 20 marzo 2020 il Ministro Gualtieri era invitato con lettera Prot. n. 105/6a a riferire in Senato la posizione del Governo sulle iniziative che i paesi membri intendono adottare, mentre il 25 Marzo e il 26 il Presidente del Consiglio dei ministri svolgeva un’informativa prima alla Camera dei Deputati e poi al Senato della Repubblica sull’emergenza sanitaria e le misure in elaborazione[46]. Infine, il 21 Aprile si è tenuta un’informativa del Presidente del Consiglio dei ministri sia alla Camera dei Deputati che al Senato della Repubblica sull’emergenza sanitaria e le misure in elaborazione nella quale il Presidente del Consiglio ha dichiarato che “in ogni caso l’ultima parola spetta al Parlamento”[47].

Dagli atti delle Camere non risulta votato alcun atto di indirizzo fra quelli tipicamente utilizzati nella prassi della precedente legislatura, ovvero risoluzioni e mozioni, mentre nella giornata del 24 Aprile è stato espresso voto contrario su un ordine del giorno presentato dal gruppo Fratelli di Italia alla Camera dei Deputati che impegnava il Governo “a non utilizzare in alcun caso il MES per far fronte all’insieme delle misure volte a contrastare l’attuale emergenza, sia con riferimento alle spese di potenziamento del servizio sanitario nazionale, sia a quelle a sostegno del lavoro, della liquidità delle banche, delle famiglie e delle imprese e ad ogni ulteriore spesa utile a tale fine”[48].

Dunque, da una prima ricostruzione dei fatti, sembrerebbe che, pur sussistendone i presupposti, la Legge Moavero sia stata rimasta completamente inosservata.

Tuttavia, l’intera vicenda restituisce alcuni elementi di complessità rispetto ai quali è opportuno svolgere qualche considerazione.

In primo luogo, va osservato come, a dispetto dei ruoli formali che il Protocollo 14 dei Trattati gli riserva[49], il vero luogo decisionale in cui si è consumata la negoziazione politica è stato l’Eurogruppo e non il Consiglio Europeo, che, nei fatti, si è limitato a recepirne la proposta. Pertanto, sotto un profilo formale, si potrebbe opinare che non vi era ragione alcuna di attivare l’art. 5 della Legge Moavero.

Tuttavia, come si è avuto modo di segnalare, ancorché sia configurato come «riunione informale», alla luce delle recenti riforme della governance economica dell’Eurozona, l’Eurogruppo ha assunto un ruolo da protagonista e i risultati delle decisioni assunte nell’ambito delle sue riunioni hanno finito per rivestire sempre di più un carattere sostanziale. Un’evoluzione, questa, che indurrebbe a ritenere estremamente poco plausibile un difetto di coordinamento in seno ai governi degli Stati Membri circa le posizioni che i rispettivi Ministri assumono nelle contrattazioni e che dunque, in termini politici, renderebbe ragionevole la volontà del Parlamento di indirizzare l’attività del Governo.

In secondo luogo, è interessante come, in termini di prassi parlamentare, diversamente da quanto si è registrato nella XVII legislatura, il Presidente del Consiglio abbia reso “informative urgenti”, non seguite da alcuna votazione di atti di indirizzo, in luogo delle consuete “Comunicazioni del Governo”, generalmente seguite invece da tali votazioni. Altresì, alla luce delle citate parole del Presidente del Consiglio del 21 Aprile, sembrerebbe emergere quasi una sorta di aspirazione del Governo ad una valutazione ex post del proprio operato e dunque di rimettere al Parlamento[50] solo la decisione finale, affinché possa esprimere un giudizio globale sull’intera proposta elaborata in sede europea. Tale prospettiva sembrerebbe quasi evocare la possibilità di attivazione in extremis dell’art. 5, in vista di un successivo e decisivo Consiglio Europeo, ovvero dell’art. 7, e, se del caso, dell’apposizione dell’esame di riserva parlamentare in Consiglio dell’Unione Europea, ai sensi dell’art. 10 secondo comma della legge 234 del 2012.

La scelta, frutto di una valutazione politica, rappresenta senza ombra di dubbio una forte deroga alla prassi applicativa della Legge Moavero. Costituisce un’evidente compressione della funzione di controllo e indirizzo del Parlamento, il quale, ove volesse smentire l’operato governativo sarebbe chiamato ad assumersi la relativa responsabilità al termine delle lunghe negoziazioni, con tutte le conseguenze del caso. Invero, appare poco plausibile motivare tale condotta del Governo alla luce della natura degli strumenti finanziari descritti e cioè facendo leva sulla applicabilità “a richiesta dello Stato”. In ogni caso l’Italia parteciperebbe economicamente alla loro formazione o rafforzamento e comunque sembrerebbe assolutamente irragionevole consumare energie fondamentali per tracciare una strada che non si intende percorrere. Altresì, un simile atteggiamento potrebbe favorire un clima di tensione politica non di poco conto, come testimonia la mozione di sfiducia da poco depositata, ma anche il rischio che il Parlamento si avvalga degli strumenti emergenziali ed eccezionali che la stesse Legge Moavero gli riconosce.

 

4. Conclusioni

Alla luce delle considerazioni svolte appare evidente l’intrecciarsi di un piano formale, le condizioni di attivazione della Legge Moavero come indicate formalmente dalla legge, con un piano politico, l’opportunità di attivare, in ogni caso, uno strumento di democrazia idoneo a legittimare politicamente l’operato del Governo e a rafforzare la posizione dell’Italia nel contesto negoziale europeo.

In tale prospettiva, la scelta di «portare la questione in Parlamento», dunque, apparirebbe la via più ragionevole: sarebbe preferibile, in tal senso, “un ritorno alla prassi” e dunque la votazione di un chiaro atto di indirizzo ex ante da parte del Parlamento, piuttosto che un’attivazione in extremis dell’art.5, ovvero dell’art. 7 o l’apposizione di una riserva di esame parlamentare ai sensi dell’art. 10 secondo comma della legge 234/2012 da parte del Governo. D’altronde, anche quando il Governo ritenesse opportuno disattendere l’indirizzo reso dalle Camere– possibilità che la legge consente – assumendosi la responsabilità politica della scelta che spetterà ai cittadini giudicare, si starebbe pur sempre muovendo in una logica che è comunque consona al contesto democratico.

 

[1] In Italia, il primo contagio è stato registrato il 29 Gennaio 2020, il 21 Febbraio c’è stata la prima “esplosione” di casi nella cittadina di Codogno, mentre l’ampliamento a livello nazionale delle misure di contenimento più rigide a tutta Italia è avvenuto con il Decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 9 Marzo. In Francia il cd. “lockdown” è iniziato il 17 Marzo, in Spagna il 14 Marzo, in Germania il 22 Marzo. Sul punto si veda:

[2] Sul punto si veda: https://www.linkiesta.it/2020/04/coronavirus-usa-spagna-francia-germania-italia-garanzie-imprese/

[3]Sul punto si veda: https://www.repubblica.it/economia/2020/03/20/news/coronavirus_gentiloni_risposta_comune_europea_non_e_ancora_adeguata_-251758381/ oppure https://crema.laprovinciacr.it/news/italia-e-mondo/243827/coronavirus-conte-serve-una-risposta-comune-nessuno-e-indenne.html

[4] Nella teoria delle aree valutarie ottimali, la simmetria è relativa a uno shock che colpisce allo stesso modo tutte le nazioni partecipanti a un’unione monetaria, caso in cui lo shock si dice simmetrico. Sul punto si veda: http://www.treccani.it/enciclopedia/simmetria-asimmetria_%28Dizionario-di-Economia-e-Finanza%29/

Nel caso del coronavirus si parla anche di natura endogena dello shock in ragione del fatto che la variabile economica rappresentata dalla pandemia non è determinata all’interno del modello, ma ha un valore predeterminato dall’esterno.

Sul punto: http://www.treccani.it/enciclopedia/endogeno-esogeno_(Dizionario-di-Economia-e-Finanza)/

Tuttavia, non tutti concordano su tale qualificazione: https://www.affaritaliani.it/economia/aziende-ai-tempi-del-coronavirus/coronavirus-tentori-pandemia-covid-19-non-uno-shock-simmetrico-668757.html

[5] In particolare, si è assistito ad una polarizzazione delle posizioni espresse dagli Stati Membri divisi fra coloro i quali hanno paventato fin da subito la possibilità di sperimentare strumenti innovativi per affrontare la crisi – come forme di mutualizzazione del debito – e coloro che invece ritenevano sufficienti gli strumenti già esistenti, istituiti dopo la crisi del 2011. La collocazione geografica dei paesi che hanno sostenuto le diverse prospettive ha raggiunto livelli di omogeneità territoriale al punto che si è parlato di un’Europa divisa in un Nord contro Sud.

Sul punto si veda: https://www.limesonline.com/ue-coronabond-economia-salute-nord-contro-sud-euro-carta/117840

[6] Le riunioni del Consiglio Europeo 26 Marzo e dell’Eurogruppo tenutosi fra il 7 e il 9 Aprile, si sono caratterizzate per una durata particolarmente lunga dei negoziati politici, in ragione delle numerose divergenze emerse nel corso del vertice. Sul punto si veda:

[7] Il 18 aprila il Parlamento Europeo ha approvato una propria risoluzione in cui “invita la Commissione Europea a proporre un massiccio pacchetto di investimenti per la ripresa e la ricostruzione a sostegno dell’economia europea dopo la crisi, che vada al di là di ciò che stanno già facendo il meccanismo europeo di stabilità, la Banca europea per gli investimenti e la Banca centrale europea e che si inserisca nel nuovo quadro finanziario pluriennale”. Il voto è stato caratterizzato da una forte frammentazione politica: per quel che riguarda l’Italia, i partiti di Governo, ma anche quelli di opposizione, hanno espresso posizioni diverse sia sul testo finale che sui vari emendamenti. Sul punto si veda: http://www.rainews.it/dl/rainews/articoli/coronavirus-parlamento-europeo-approva-risoluzione-su-recovery-bond-72ddd602-7054-43df-b918-6c00d02049b8.html

[8] Le diverse forze politiche di maggioranza hanno più volte manifestato diverse sensibilità rispetto alle proposte su cui Commissione Europea, Consiglio Europeo ed Eurogruppo hanno lavorato nel corso di queste settimane. Sul punto si veda:

[9] Sul punto:

[10] Sul punto: https://www.adnkronos.com/fatti/politica/2020/04/27/lega-presenta-senato-mozione-sfiducia-gualtieri_JoswIydW1wngTmrQMlhKIL.html

[11] L’art. 12 TUE prevede, fra le altre cose, che “I parlamenti nazionali contribuiscono attivamente al buon funzionamento dell’Unione:

1. a) venendo informati dalle istituzioni dell’Unione e ricevendo i progetti di atti legislativi dell’Unione in conformità del protocollo sul ruolo dei parlamenti nazionali nell’Unione europea
2. f) partecipando alla cooperazione interparlamentare tra parlamenti nazionali e con il Parlamento europeo in conformità del protocollo sul ruolo dei parlamenti nazionali nell’Unione europea

[12] Il Protocollo n.1 “Sul ruolo dei parlamenti nazionali nell’Unione Europea”, si occupa di disciplinare “una maggiore partecipazione dei parlamenti nazionali alle attività dell’Unione europea e di potenziarne la capacità di esprimere i loro pareri su progetti di atti legislativi dell’Unione europea e su altri problemi che rivestano per loro un particolare interesse”. Il Protocollo n.2 “Sull’applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità” si occupa di disciplinare e di “garantire che le decisioni siano prese il più possibile vicino ai cittadini dell’Unione e di fissare le condizioni dell’applicazione dei principi di sussidiarietà e proporzionalità sanciti nell’articolo 5 del trattato sull’Unione europea e ad istituire un sistema di controllo dell’applicazione di detti principi”.

[13] F. Balaguer Callejón, “Parlamenti nazionali e Unione europea nella governance multilivello”, consultabile a: http://www.nomos-leattualitaneldiritto.it/wp-content/uploads/2016/04/Parlamenti-nazionali-e-Unione-europea-nella-governance-multilivello_ita.pdf

[14] Sul punto si veda: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/it/IP_07_1922

[15] G.Guerra, “Governance economica europea e principio democratico: alcuni aspetti problematici”, in “Federalismi.it”, 9 Gennaio 2019, n.1/2019, p.5 consultabile a:

[16] S.Sicardi, “Il parlamento e il suo futuro. Una lunga storia alla prova del XXI secolo”, relazione introduttiva al Seminario annuale dell’Associazione Gruppo di Pisa “Le trasformazioni dell’istituzione parlamentare: da luogo del compromesso politico a strumento tecnico della divisione del lavoro”, p.9 consultabile a: http://bpr.camera.it/bpr/allegati/show/CDBPR17-1848

[17]Il 4 Settembre 1946 veniva approvato il cd. ordine del giorno Perassi, in forza del quale «La Seconda Sottocommissione, udite le relazioni degli onorevoli Mortati e Conti, ritenuto che né il tipo del governo presidenziale, né quello del governo direttoriale risponderebbero alle condizioni della società italiana, si pronuncia per l’adozione del sistema parlamentare».

Come noto, la forma di Governo parlamentare, secondo il classico insegnamento di L.Elia, si connota per il fondamentale carattere per cui la titolarità del potere Esecutivo sia concepita come un’emanazione permanente (mediante il rapporto fiduciario) del o dei collegi titolari del potere legislativo. Si v. Governo (forme di) Voce estratta da Enciclopedia del diritto XIX (1970)

Continuava l’ordine del giorno: «[sistema parlamentare] da disciplinarsi, tuttavia, con dispositivi costituzionali idonei a tutelare le esigenze di stabilità dell’azione di Governo e ad evitare le degenerazioni del parlamentarismo».

Nonostante tali auspici i costituenti non formalizzarono nel testo finale alcuna forma di dispositivo razionalizzante, ma “i partiti definirono le norme sulla forma di governo entro lo stampo della configurazione allora in atto del sistema delle loro relazioni e della loro struttura organizzativa, come è probabilmente inevitabile quando i partiti siano framer della Costituzione; ma costruirono anche pro futuro – si potrebbe dire: metodologicamente e programmaticamente – le condizioni affinché i mutamenti nella loro struttura e nelle loro relazioni potessero determinare le dinamiche della forma di governo, mantenendole tuttavia all’interno dell’assetto parlamentare. In tale chiave può essere letta la scelta di affidare la disciplina costituzionale della forma di governo a poche scarne norme, capaci solo di produrne, come è assunto consolidato, una razionalizzazione debole, e dunque aprendola a fattori di determinazione partitica”.  Si v. S. Staiano, Prolegomeni minimi a una ricerca forse necessaria su forma di governo e sistema dei partiti, in federalismi.it, 3, 2012 https://www.federalismi.it/nv14/articolo-documento.cfm?artid=19517

Di conseguenza, al Parlamento veniva riconosciuto, fra le altre cose, in via principale l’esercizio della funzione legislativa, risultato della mediazione politicosociale operata dai partiti, rappresentati in Parlamento tramite il meccanismo dei gruppi.

[18] La XVIII legislatura, attualmente in corso, non ha affatto interrotto questo trend sul punto si veda: https://www.openpolis.it/esercizi/i-numeri-della-produttivita/

[19] S.Staiano, “La forma di governo italiana. Permanenza e transizione”, in “Osservatorio Costituzionale AIC”, fascicolo 2/2018, 16 luglio 2018, consultabile a: https://www.osservatorioaic.it/images/rivista/pdf/Staiano%20(pronto).pdf

[20] http://www.consiglioveneto.it/crvportal/BancheDati/costituzioni/de/zGermania_sin.pdf

[21]F. Nugnes, “I riflessi della nuova governance economica europea sul ruolo del Parlamento europeo e del parlamento italiano”, Maggio 2015, consultabile a http://www.nomos-leattualitaneldiritto.it/wp-content/uploads/2015/07/Nugnes_convegnoprin12-13_5_2015.pdf

In particolare, l’art. 3 al primo comma statuisce chiaramente che: “Il Parlamento partecipa al processo decisionale dell’Unione europea”.

L’art. 7 prevede al primo comma che “Sui progetti e sugli atti di cui all’articolo 6 , nonché’ su ogni altra questione portata alla loro attenzione ai sensi della presente legge, i competenti organi parlamentari possono adottare ogni opportuno atto di indirizzo al Governo, secondo le disposizioni dei Regolamenti delle Camere. Il Governo assicura che la posizione rappresentata dall’Italia in sede di Consiglio dell’Unione europea ovvero di altre istituzioni od organi dell’Unione sia coerente con gli indirizzi definiti dalle Camere in relazione all’oggetto di tale posizione”. Come già evidenziato, ai sensi del secondo comma “Nel caso in cui il Governo non abbia potuto attenersi agli indirizzi delle Camere, il Presidente del Consiglio dei ministri o il Ministro competente riferisce tempestivamente ai competenti organi parlamentari, fornendo le adeguate motivazioni della posizione assunta”.

[22] Si prevede che: “Prima dello svolgimento delle riunioni del Consiglio europeo, il Governo illustra alle Camere la posizione che intende assumere, la quale tiene conto degli eventuali indirizzi dalle stesse formulati. Su loro richiesta, esso riferisce altresì ai competenti organi parlamentari prima delle riunioni del Consiglio dell’Unione europea. Il Governo informa i competenti organi parlamentari sulle risultanze delle riunioni del Consiglio europeo e del Consiglio dell’Unione europea, entro quindici giorni dallo svolgimento delle stesse”.

[23]Il Consiglio Europeo, ai sensi dell’art. 15 del Trattato sull’Unione Europea (TUE), è composto dai capi di Stato o di governo degli Stati membri, dal suo presidente e dal presidente della Commissione e ha la precipua funzione di fornire “all’Unione gli impulsi necessari al suo sviluppo” e di definirne gli “orientamenti e le priorità politiche generali”. Diversamente, il Consiglio dell’Unione Europea, ai sensi dell’art. 16 del TUE, è composto “da un rappresentante di ciascuno Stato membro a livello ministeriale, abilitato a impegnare il governo dello Stato membro che rappresenta e ad esercitare il diritto di voto” e, primariamente, “esercita, congiuntamente al Parlamento europeo, la funzione legislativa e la funzione di bilancio” nonché “funzioni di definizione delle politiche e di coordinamento alle condizioni stabilite nei trattati”.

[24] Dossier di Camera e Senato, “I temi dell’attività parlamentare nella XVII legislatura -L’Italia e l’Unione europea”, Aprile 2018, pagina 5, consultabile qui: http://www.senato.it/service/PDF/PDFServer/BGT/01067025.pdf

[25] In forza del quale, ai sensi del primo comma: “Il Governo informa tempestivamente le Camere di ogni iniziativa volta alla conclusione di accordi tra gli Stati membri dell’Unione europea che prevedano l’introduzione o il rafforzamento di regole in materia finanziaria o monetaria o comunque producano conseguenze rilevanti sulla finanza pubblica”. Il Governo, altresì, è tenuto, ai sensi del secondo comma, ad assicurarsi “che la posizione rappresentata dall’Italia nella fase di negoziazione degli accordi di cui al comma 1 tenga conto degli atti di indirizzo adottati dalle Camere. Nel caso in cui il Governo non abbia potuto conformarsi agli atti di indirizzo, il Presidente del Consiglio dei ministri o un Ministro da lui delegato riferisce tempestivamente alle Camere, fornendo le appropriate motivazioni della posizione assunta”. In ogni caso, conclude il terzo comma: “Le disposizioni di cui al presente articolo si applicano anche nel caso di accordi conclusi al di fuori delle disposizioni del Trattato sull’Unione europea e del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea nonché’ in caso di modifica di precedenti accordi”.

[26] F. Scuto, “L’evoluzione del rapporto parlamento-governo nella formazione e nell’attuazione della normativa e delle politiche dell’Unione Europea”, in “Rivista AIC”, 23 Marzo 2015, pagina 10, consultabile qui: https://www.rivistaaic.it/images/rivista/pdf/1_2015_Scuto.pdf

[27] Dossier di Camera e Senato, “I temi dell’attività parlamentare nella XVII legislatura -L’Italia e l’Unione europea”, pagina Aprile 2018, pagina 9, consultabile qui: http://www.senato.it/service/PDF/PDFServer/BGT/01067025.pdf

[28] La ratifica è avvenuta con la legge n. 114 del 23 luglio 2012 e fra i numerosi impegni assunti dagli Stati contraenti vi era quello, già adempiuto dall’Italia di cui al comma 2 dell’art.3 di “applicare e ad introdurre, entro un anno dall’entrata in vigore del trattato, con norme costituzionali o di rango equivalente, la “regola aurea” per cui il bilancio dello Stato deve essere in pareggio o in attivo.”

[29] Il cui obiettivo, ai sensi dell’art. 3“è quello di mobilizzare risorse finanziarie e fornire un sostegno alla stabilità, secondo condizioni rigorose commisurate allo strumento di assistenza finanziaria scelto, a beneficio dei membri del MES che già si trovino o rischino di trovarsi in gravi problemi finanziari, se indispensabile per salvaguardare la stabilità finanziaria della zona euro nel suo complesso e quella dei suoi Stati membri”.

[30] Sul punto si veda: https://temi.camera.it/leg17/post/trattato_fiscal_compact.html?tema=temi/le_regole_della_governance_economica_europea

[31] F. Nugnes, “I riflessi della nuova governance economica europea sul ruolo del Parlamento europeo e del parlamento italiano”, Maggio 2015, consultabile a http://www.nomos-leattualitaneldiritto.it/wp-content/uploads/2015/07/Nugnes_convegnoprin12-13_5_2015.pdf. Osserva l’Autrice: “Il trattato sulla stabilità, il coordinamento e la governance nell’Unione economica e monetaria rafforza l’architettura istituzionale della governance economica con un doppio binario: uno relativo all’Eurogruppo, comprendente i ministri finanziari dell’eurozona, le cui riunioni hanno assunto carattere sostanzialmente decisionale, sebbene il protocollo n.14 attribuisca ad esse un carattere informale e concertativo; l’altro binario relativo al Vertice euro, comprendente i capi di Stato e di governo della zona euro, i cui condizionamenti di politica economica sono assimilabili a quelli del Consiglio Europeo.

Si realizza in questo modo una struttura speculare a quella istituzionale intergovernativa dell’Unione in cui il binomio Vertice ed Eurogruppo, ricalca il binomio Consiglio Europeo e Consiglio dell’Unione. In forza del protocollo n.14, entrambi gli organismi rientrano nella governance dell’Eurozona e di conseguenza nel quadro giuridico dell’Unione, il che consente un’interazione che non comporta complicazioni di sistema Si viene dunque a configurare una specie di dilatazione della dimensione intergovernativa e un rafforzamento dell’influenza dei governi nazionali rispetto alle istituzioni europee”.

La compressione delle prerogative dei Parlamenti nazionali è ulteriormente accentuata dal MES, sul punto si veda il Dossier n.9 della XVII Legislatura del Senato della Repubblica, consultabile a: https://www.senato.it/japp/bgt/showdoc/17/DOSSIER/0/942653/index.html?part=dossier_dossier1-sezione_sezione3-h1_h13

[32] F. Nugnes, “I riflessi della nuova governance economica europea sul ruolo del Parlamento europeo e del parlamento italiano”, Maggio 2015, consultabile a http://www.nomos-leattualitaneldiritto.it/wp-content/uploads/2015/07/Nugnes_convegnoprin12-13_5_2015.pdf

[33] Dossier di Camera e Senato, “I temi dell’attività parlamentare nella XVII legislatura -L’Italia e l’Unione europea”, Aprile 2018, consultabile qui: http://www.senato.it/service/PDF/PDFServer/BGT/01067025.pdf

[34] In virtù del primo comma: “Ciascuna Camera, qualora abbia iniziato l’esame di progetti o di atti di cui all’articolo 6, comma 1, può chiedere al Governo, informandone contestualmente l’altra Camera, di apporre in sede di Consiglio dell’Unione europea la riserva di esame parlamentare sul progetto o atto in corso di esame. In tal caso il Governo può procedere alle attività di propria competenza per la formazione dei relativi atti dell’Unione europea soltanto a conclusione di tale esame, e comunque decorso il termine di cui al comma 3 del presente articolo”.

Fondamentale è il contenuto del secondo comma: “In casi di particolare importanza politica, economica e sociale di progetti o di atti di cui all’articolo 6, comma 1, il Governo può apporre, in sede di Consiglio dell’Unione europea, una riserva di esame parlamentare sul testo o su una o più parti di esso. In tal caso il Governo invia alle Camere il testo sottoposto alla decisione, affinché’ su di esso si esprimano i competenti organi parlamentari”.

In questi casi, ai sensi del terzo comma “il Presidente del Consiglio dei ministri o il Ministro per gli affari europei comunica alle Camere di aver apposto una riserva di esame parlamentare in sede di Consiglio dell’Unione europea. Decorso il termine di trenta giorni dalla predetta comunicazione, il Governo può procedere alle attività dirette alla formazione dei relativi atti dell’Unione europea anche in mancanza della pronuncia parlamentare”.

[35] A.Esposito, Consigliere parlamentare della Camera dei deputati “Legge 24 Dicembre 2012, n.234 sulla partecipazione dell’Italia alla formazione e all’attuazione normativa delle politiche dell’Unione Europea. Parte I – Prime riflessioni sul ruolo delle Camere”, in “federalismi.it”,  23 Gennaio 2013, n.2/2013 p.38 e ss.

Consultabile a: https://www.federalismi.it/ApplOpenFilePDF.cfm?artid=21634&dpath=document&dfile=21012013120447.pdf&content=La%2Blegge%2B24%2Bdicembre%2B2012%2C%2Bn%2E%2B234%2C%2Bsulla%2Bpartecipazione%2Bdell%E2%80%99Italia%2Balla%2Bformazione%2Be%2Ball%E2%80%99attuazione%2Bdella%2Bnormativa%2Be%2Bdelle%2Bpolitiche%2Bdell%E2%80%99UE%2E%2BParte%2BI%2B%E2%80%93%2BPrime%2Briflessioni%2Bsul%2Bruolo%2Bdelle%2BCamere%2B%2D%2Bstato%2B%2D%2Bdottrina%2B%2D%2B

[36] F. Scuto, “L’evoluzione del rapporto parlamento-governo nella formazione e nell’attuazione della normativa e delle politiche dell’Unione Europea”, in “Rivista AIC”, 23 Marzo 2015, pagina 12, consultabile qui: https://www.rivistaaic.it/images/rivista/pdf/1_2015_Scuto.pdf

[37] Si pensi al cd. controllo di sussidiarietà che i Parlamenti nazionali sono abilitati a compiere nel corso di un procedimento legislativo per un atto dell’Unione Europea, sul punto: https://leg16.camera.it/398?europa_estero=53

[38] Il primo Consiglio Europeo finalizzato ad approntare una strategia comune in risposta al diffondersi della pandemia si è tenuto il 10 Marzo 2020 (sul punto si veda: https://www.consilium.europa.eu/it/meetings/european-council/2020/03/10/), mentre il primo Eurogruppo sul tema si è tenuto il 16 Marzo 2020 (sul punto si veda: https://www.consilium.europa.eu/it/meetings/eurogroup/2020/03/16/). Inoltre, il 18 Marzo 2020, la BCE (Banca Centrale Europea) ha lanciato il piano PEPP (Pandemic Emergency Purchase Programme) (sul punto si veda:

[39] https://www.consilium.europa.eu/media/43089/26-vc-euco-statement-it.pdf

[40] Il 2 Aprile la Commissione Europea aveva già presentato il cd. SURE: sul punto si veda: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/it/QANDA_20_572

[41] https://www.consilium.europa.eu/it/meetings/eurogroup/2020/04/07-09/

[42] Alla luce delle dichiarazioni finali del Consiglio Europeo va segnalato che il SURE (Support to mitigate Unemployment risck in an emergency) è un fondo europeo che fornirà agli Stati membri assistenza finanziaria per un totale di 100 miliardi di euro sotto forma di prestiti concessi a condizioni favorevoli che aiuteranno gli Stati membri a coprire i costi dei regimi nazionali di riduzione dell’orario lavorativo, programmi pubblici che consentono alle imprese di ridurre l’orario di lavoro e forniscono al tempo stesso un sostegno al reddito. Questi regimi contribuiscono a sostenere i redditi delle famiglie e a preservare la capacità produttiva e il capitale umano delle imprese e l’economia nel suo complesso (Sul punto si veda: https://ec.europa.eu/info/live-work-travel-eu/health/coronavirus-response/jobs-and-economy_it). Il Recovery Fund dovrebbe concretizzarsi in un fondo di nuova creazione per la ripresa, “di entità adeguata, mirato ai settori e alle aree geografiche dell’Europa maggiormente colpiti e destinato a far fronte a questa crisi (Sul punto si veda: https://www.consilium.europa.eu/it/press/press-releases/2020/04/23/conclusions-by-president-charles-michel-following-the-video-conference-with-members-of-the-european-council-on-23-april-2020/). Il rafforzamento dei finanziamenti della BEI (Banca Europea degli Investimenti) i quali saranno utilizzati per prestiti ponte, sospensioni dei debiti e altre misure intese ad alleviare la situazione di liquidità e i vincoli in materia di capitale circolante per le PMI e le imprese a media capitalizzazione. Il gruppo della Banca europea per gli investimenti, compreso il Fondo europeo per gli investimenti, specializzato nei finanziamenti per le piccole e medie imprese, opererà tramite intermediari finanziari negli Stati membri e in collaborazione con le banche di promozione nazionali (Sul punto si veda: .

[43]https://www.consilium.europa.eu/it/press/press-releases/2020/04/23/conclusions-by-president-charles-michel-following-the-video-conference-with-members-of-the-european-council-on-23-april-2020/. Il 13 Maggio 2020 la Presidente della Commissione Europea ha tenuto una conferenza stampa in cui ha iniziato ad illustrare i punti saliente della proposta: sul punto si veda: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/speech_20_877

[44] Il 7 Maggio il VicePresidente Esecutivo della Commissione Europea Valdis Dombrovskis e il Commissario agli Affari Economici Paolo Gentiloni hanno indirizzato una lettera al Presidente dell’Eurogruppo Mario Centeno in cui hanno espresso la proposta della Commissione Europea per l’attuazione e il funzionamento della nuova linea di credito del MES per le spese sanitarie come approvato dal Consiglio Europeo del 23 Aprile. Sul punto si veda: https://www.eunews.it/wp-content/uploads/2020/05/Letter-to-PEG.pdf

[45]https://www.consilium.europa.eu/it/press/press-releases/2020/05/08/eurogroup-statement-on-the-pandemic-crisis-support/

[46]

[47]

[48] https://www.corriere.it/politica/20_aprile_24/coronavirus-camera-respinge-ordine-giorno-fdi-dire-no-mes-30218a06-8624-11ea-9ac6-16666bda3d31.shtml

[49] Ai sensi dell’art. 1 del Protocollo 14 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea: “I ministri degli Stati membri la cui moneta è l’euro si riuniscono a titolo informale. Tali riunioni hanno luogo, a seconda delle necessità, per discutere questioni attinenti alle responsabilità specifiche da essi condivise in materia di moneta unica. La Commissione partecipa alle riunioni. La Banca centrale europea è invitata a prendere parte a tali riunioni, preparate dai rappresentanti dei ministri

responsabili delle finanze degli Stati membri la cui moneta è l’euro e dai rappresentanti della Commissione.” Testo consultabile a: https://www.consilium.europa.eu/media/20411/protocol-14-it.pdf

[50] Si vedano le dichiarazioni del Presidente del Consiglio dei ministri nella informativa urgente alle Camere il 21 aprile http://www.rainews.it/dl/rainews/articoli/coronavirus-conte-parlamento-senato-camera-informativa-emergenza-covid-19-2b9dabe6-3d7f-4464-81ad-0885e1a17ebb.html