giovedì, Giugno 20, 2024
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La giurisdizione esclusiva per le controversie del G.S.E.

I problemi di giurisdizione esclusiva tornano all’attenzione della Cassazione: le Sezioni Unite hanno risolto, con ordinanza n. 11932 del 2019, la questione di giurisdizione attinente ad un’azione risarcitoria proposta da un privato nei confronti di G.S.E. s.p.a (gestore dei servizi energetici)[i].

La vicenda prende le mosse dinanzi al Tribunale di Enna, chiamato a pronunciarsi sulla contestazione di un cittadino nei confronti di una società privata con la quale aveva stipulato un contratto di fornitura di un impianto fotovoltaico. La società in questione si era impegnata a richiedere al G.S.E. l’accesso alla tariffa incentivante prevista dall’art. 7 comma 2, lett. d) del c.d. 2° Conto Energia (d.lgs. 387/2003), che prevedeva l’erogazione di un contributo pari a euro 0,451 per ogni Kwh prodotto. A tal fine si era avvalsa di un libero professionista, ausiliario della privata società, che avrebbe dovuto curare la procedura di accesso all’incentivo: incentivo che il privato non è riuscito ad ottenere. Il libero professionista, chiamato in manleva dalla società fotovoltaica, aveva a sua volta citato il G.S.E. s.p.a..

Il G.S.E., divenuto parte resistente, aveva sollevato il difetto di giurisdizione del giudice ordinario. In particolare, con il ricorso contenente istanza di regolamento preventivo di giurisdizione ex art. 41 c.p.c., il Gestore aveva sottolineato che, «nonostante la propria natura di soggetto formalmente privato (società per azioni, peraltro interamente partecipata dal Ministero dell’Economia e delle Finanze), esso era titolare di poteri pubblicistici», rientrante, quindi, a pieno titolo tra i soggetti equiparati alle pubbliche amministrazioni e tenuti al rispetto dei principi della l. 241/1990, così come sancito dall’art. 7 comma 2 c.p.a.. Considerata la sua natura, per il gestore, la domanda risarcitoria spiegata nei suoi confronti si fonderebbe su una condotta tenuta nell’ambito di un tipico procedimento amministrativo volto al rilascio di incentivi per la produzione di energia elettrica: materia attribuita alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ex art. 133, comma 1, lett. o), c.p.a..

Al fine di identificare il giudice avente giurisdizione nel merito, in via preliminare, la Corte ha confermato – nuovamente – la natura pubblicistica del G.S.E. già affermata in altre occasioni: si tratta di un soggetto equiparato alle pubbliche amministrazioni, destinato ad operare in posizione di supremazia e a gestire un sistema pubblico di incentivazione anche mediante concreta erogazione delle tariffe, avente veste autoritativa volta ad assicurare l’attuazione delle norme legislative[ii].

I giudici hanno poi rilevato che la contestazione introdotta contro il G.S.E., vertendo sul tema dei contributi e degli incentivi energetici erogati di fatti dallo Stato, afferisce alla materia della produzione dell’energia rientrante nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. o), c.p.a., che contempla controversie risarcitorie «attinenti alle procedure e ai provvedimenti della pubblica amministrazione concernenti la produzione di energia».

Da tali considerazioni ne discende, a contrario, che resta assoggettata alla giurisdizione del giudice ordinario la controversia intercorrente tra il privato e la società fotovoltaica, il cui rapporto è retto da un contratto di diritto privato e del quale se ne lamenta la violazione.

Non varrebbe a giustificare la sola giurisdizione del giudice ordinario, nell’ottica del simultaneus processus,la presenza di una connessione tra le due controversie.

A chiusura della motivazione dell’ordinanza in esame, infatti, le Sezioni Unite hanno chiarito – nuovamente e citando precedenti conformi[iii]- che, salvo previsione contraria, nell’ordinamento processuale generale vige il principio dell’inderogabilità della giurisdizione per motivi di connessione. I problemi di coordinamento che possono sorgere dalla concomitante attività del giudice ordinario e del giudice amministrativo su rapporti diversi ma tra loro interdipendenti e pregiudiziali, vanno risolti con gli istituti della sospensione del procedimento che risulta pregiudicato[iv].

La questione di giurisdizione risolta con l’ordinanza n. 11932/2019, fa riemergere il tema del riparto della giurisdizione tra il giudice ordinario ed il giudice amministrativo. Si tratta di una questione cardine nell’ambito del diritto amministrativo: comprendere quale sia il giudice innanzi al quale chiedere la tutela dei diritti eventualmente lesi dall’azione amministrativa, costituisce il presupposto essenziale per la tutela e la garanzia del diritto di difesa sancito dall’art. 24 della Costituzione.

Tale operazione diviene ancora più complessa quando si ha a che fare con delle “zone ibride”, dove non è sempre agevole utilizzare il tradizionale criterio fondato sulla diversa posizione giuridica soggettiva dedotta in giudizio, per cui i diritti soggettivi sono tutelati dal giudice ordinario e gli interessi legittimi dal giudice amministrativo.

Il codice del processo amministrativo ha tentato di risolvere tale esigenza, predisponendo un elenco di materie devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

Come è noto la giurisdizione esclusiva si sostanzia in un criterio di riparto sussidiario: si tratta di un ampliamento della normale cognizione attribuita al giudice amministrativo, estesa, oltre che agli interessi legittimi normalmente tutelati dal giudice amministrativo, ai diritti soggettivi. Nell’ambito delle materie indicate all’art. 133 c.p.a., la tutela contro gli atti posti in essere dalla pubblica amministrazione viene concentrata dinanzi al giudice amministrativo indipendentemente dalla circostanza che la lesione abbia per oggetto una posizione di diritto soggettivo ovvero di interesse legittimo.

La ratio, colta dal legislatore guardando alle difficoltà fattuali, sta proprio nel tentativo di risolvere la difficoltà di distinguere, nell’ambito di particolari materie, le posizioni giuridiche di volta in volta coinvolte in una determinata controversia, atteso che in taluni casi interessi legittimi e diritti soggettivi sono talmente “sovrapponibili” tra loro da risultare difficoltosa l’applicazione del tradizionale criterio di riparto ai fini dell’individuazione del giudice dotato di giurisdizione. Inoltre, una trattazione disgiunta di tali situazioni renderebbe inevitabilmente incompleta la pronuncia del giudice, non potendo la stessa esaurire tutte le questioni coinvolte dal rapporto[v].

L’elenco di cui all’art. 133 c.p.a., da considerarsi non esaustivo posto che la legge speciale può assoggettare una data controversia alla giurisdizione esclusiva, è molto eterogeneo, concernendo a volte interi ambiti, altre solo alcuni settori a cui fanno eccezione alcuni aspetti, altre ancora solo taluni istituti. La complessità si coglie meglio se si lega l’art. 133 c.p.a. all’art. 7 c.p.a., secondo cui per pubbliche amministrazioni, ai fini codicistici, vanno intese anche i soggetti ad essere equiparati o comunque tenuti al rispetto dei principi del procedimento amministrativo.

L’ordinanza n.11932/2019 fa dunque riemergere una realtà già da tempo conosciuta anche agli operatori del settore delle energie, e la specifica contenuta nell’art. 133, comma 1, lett. o), c.p.a. rappresenta un classico esempio di questo scenario.

Non è un caso, infatti, che spesso la Suprema Corte è stata chiamata a risolvere conflitti di giurisdizione nel settore delle tariffe energetiche, in particolare sul tema degli incentivi alla produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili. Il ragionamento dei giudici che porta ad attribuire la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, in quasi tutti i precedenti in materia,  guarda alla sussistenza sia di un profilo soggettivo – se nella causa dedotta si ha la lesione di una situazione giuridica soggettiva di interesse legittimo pretensivo, derivante dal mancato accoglimento da parte del GSE della richiesta di ammissione agli incentivi – che di un profilo oggettivo – se il preteso danno è frutto di una procedura relativa alla produzione di energia, benchè non conclusasi nel merito per l’esercizio dei poteri autoritativi del G.S.E.-[vi].

Da ultimo è bene sottolineare che nonostante la contestazione sia stata sollevata davanti al Tribunale di Enna, il tribunale amministrativo competente non sarà il Tar Sicilia, bensì il Tar Lazio. È ormai definita in maniera stabile la competenza territoriale del Tar Lazio, sede di Roma, per le controversie nei confronti delle procedure gestite dal G.S.E. in materia di incentivazione della produzione di energia elettrica da fonti rinnovabile.

Una vistosa deroga ricorre quando sia parte della controversia l’ARERA (autorità di regolazione per energia, reti e ambiente), poiché in questo caso si ha la competenza territoriale inderogabile del Tar Lombardia, sede di Milano .

Nel definire la competenza romana sui provvedimenti adottati e le procedure gestite dal G.S.E, il Consiglio di Stato ha chiarito che il riconoscimento dell’incentivazione o l’integrazione della stessa, pur riguardando l’energia elettrica prodotta in un determinato impianto, «non ha effetti localizzabili nell’ambito regionale in cui è ubicato lo stabilimento stesso, incidendo sull’intero sistema nazionale energetico, con riferimento sia alla energia prodotta che ai relativi incentivi ed in particolare, quanto a quest’ultimo aspetto, incidendo sul Conto energia; in effetti i meccanismi incentivanti, quali l’emissione di certificati verdi ovvero il riconoscimento della tariffa omnicomprensiva o di quella incentivante, benché riferiti ad uno specifico impianto (collocato in un determinato ambito territoriale regionale), producono effetti sull’intero sistema nazionale di produzione dell’energia elettrica, costituendo strumenti per il raggiungimento degli scopi, evidentemente non localizzabili, di incentivazione all’uso delle energie rinnovabili, al risparmio energetico e alla riduzione delle emissioni di anidride carbonica, con conseguente riconoscimento della competenza territoriale al Tar del Lazio con sede in Roma per la definizione di eventuali controversie nella materia de qua»[vii].

Quale ulteriore argomento a favore, inoltre, vi è da annoverare che a Roma ha sede il G.S.E. s.p.a. Accentrare al Tar Lazio, sede di Roma, tutti i giudizi sui provvedimenti del G.S.E. ha sicuramente l’effetto di creare una specializzazione dei giudici che si occupano della materia e di garantire che si evitino quanto più possibile contrasti fra indirizzi giurisprudenziali.

[i]Cass. civ., sez. un., ord. 7 maggio 2019, n. 11932

[ii]Cass. civ., sez. un., ord. 4 maggio 2017, n. 10795

[iii]Cass. civ., sez. un., ord. 19 aprile 2013, n. 9534; Cass. civ.,  sez. un.,22 marzo 2017, n. 7303

[iv]Art. 79 comma 1, c.p.a

[v]V. Raganato – La giurisdizione esclusiva del G.A. – www.iusexplorer.it

[vi]Cass. civ., sez. un., ordd. 27 aprile 2017 nn. 10409 e 10410; Cass. civ., sez. un., ord. 30 aprile 2019, n.11509

[vii]Cons. Stato, Sez. IV, 22 luglio 2016, n. 3309

Marica De Angelis

Marica De Angelis nasce a Monza il 16 Febbraio 1996. Consegue la maturità scientifica presso il Liceo Scientifico Statale Alberto Romita di Campobasso nell’estate 2015.  Nel periodo liceale frequenta corsi di lingua inglese conseguendo le relative certificazioni. Dalla lettura quotidiana di articoli giornalistici, sviluppa la curiosità e la voglia di comprendere le dinamiche del diritto e decide di iscriversi al corso di laurea magistrale a ciclo unico in Giurisprudenza presso l’Università Alma Mater Studiorum di Bologna. Durante il percorso universitario sviluppa un particolare interesse per il Diritto Pubblico e in particolare per il Diritto Amministrativo e prende parte a diverse attività extracurricurali promosse dall’ateneo come processi simulati e seminari. Nel luglio 2020 conseguito il titolo di Dottoressa Magistrale in Giurisprudenza con una tesi in Diritto Amministrativo, relatore Prof. Giuseppe Caia, dal titolo "Le regole del contenzioso in materia di contratti pubblici: nuove prospettive e rinnovate criticità dopo l'abrogazione del rito super-speciale". La voglia di approfondire le tematiche oggetto dello studio, la porta, a partire da maggio 2019, a collaborare con la rivista giuridica “Ius In Itinere” per cui, ad oggi, riveste il ruolo di Vicedirettrice per l'area di Diritto Amministrativo. Attualmente svolge la pratica forense presso lo studio legale LEGAL TEAM presso la sede di Roma. Contatti: marica.deangelis@iusinitinere.it

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