La governance: un sistema di scelta partecipata
Il diritto urbanistico rappresenta una branca molto complessa del diritto amministrativo, in quanto connaturata da un forte senso di tecnicità che spesso sfugge al giurista. Negli anni è avanzata sempre più l’idea di “coinvolgere il cittadino” cercando di avvicinarsi maggiormente alla sue necessità e a soddisfarle.
Sostanzialmente, infatti, lo scopo dell’apparato politico dovrebbe essere proprio quello di comprendere le ragioni poste alla base di un determinato comportamento sociale e cercare di assecondarlo o contrastarlo a seconda dell’obiettivo prefissato. Allo stesso modo, però, si sa che il nostro sistema è fondato su due principi fondamentali quali quelli sanciti dall’articolo 97 secondo comma della Costituzione, il quale, appunto, recita: <<I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione >>.
Quindi, nonostante la Pubblica Amministrazione non perda la caratteristica di essere “parte”, essa deve comunque tutelare un interesse primario ed ha la possibilità di sacrificare gli altri: si tratta di una scelta politica e discrezionale.
Col passare del tempo, però, il legislatore ha inteso affidare questa scelta, non solo all’apparato amministrativo, ma anche e soprattutto ai cittadini. È in questo contesto che nasce il concetto di “governance”. Esso non rappresenta una mera prospettiva de iure condendo, bensì si basa su strumenti già esistenti, ossia su modalità già sperimentate di scelta e attuazione degli strumenti.
Il concetto di governance, oggigiorno, è un termine abusato e di difficile traduzione; tant’è vero che viene recepito ed utilizzato nella sua forma embrionale. Ciò poiché la traduzione italiana ne avrebbe alterato il significato, appunto, non esprimendo il medesimo concetto.
Ciò che occorre preliminarmente fare per giungere ad una comprensione più matura del termine, è indubbiamente la distinzione con il “government”, il quale, invece, è inteso come istituzione, apparato, organizzazione: mentre la governance è il metodo con cui si prendono le decisioni alternative al government, il quale non risulta più appropriato, in quanto non porta ad una “scelta partecipata”, ma ad una “posta dall’alto”.
La Governance aiuta l’amministrazione a giungere ad una decisione condivisa dalla collettività. Ovviamente, ciò non deve far credere che la scelta, anche se partecipata, non sia comunque una scelta dell’amministrazione: essa lo è, ma sarà attuata in maniera molto più consapevole.
La genesi del termine ha delle radici molto profonde:
– Nasce dalle crisi finanziarie degli anni ’80 e ’90. Esse hanno suggerito alle amministrazioni di essere “timonieri”. Cambia, così, il metodo decisionale tra pubblico e privato.
– Nasce come applicazione della teoria del “New public management” e quindi come se la gestione della “cosa pubblica” fosse una gestione privata.
Gli elementi che caratterizzano la Governance sono, quindi, l’attenzione alla partecipazione, il coordinamento e l’applicazione dei principi pubblicistici, ma soprattutto è fondamentale che venga posto in essere quel meccanismo che in dottrina prende il nome di “multi-level governance”, ossia una vera e propria moltiplicazione dei livelli di governo e una loro corretta coordinazione.
Il concetto di governance sta gradualmente evolvendosi a causa di fattori precisi, quali il processo di globalizzazione, l’unificazione europea e la trasformazione dell’assetto di welfare. Tutto ciò ha contribuito a trasformare sia la città che il metodo di governo.
Tale meccanismo si cala, specificamente in ambito urbanistico e in ambito ambientale, dando vita a quello che sono conosciuti come “governance urbana” e “governance ambientale”.
La prima consiste nella capacità di integrare e dare forma agli interessi locali, alle organizzazioni, ai gruppi sociali e nella capacità di rappresentarli all’esterno, di sviluppare strategie più o meno unificate di relazione al mercato, allo Stato, alle altre città e agli altri livelli di governo.
L’altra è caratterizzata dalla progressiva democratizzazione dei processi decisionali in materia ambientale, affinché si abbia trasparenza nelle azioni ambientali e responsabilizzazione dei soggetti non pubblici.
La principale critica apportabile all’idea di governance è data, purtroppo, dalla sua applicabilità. Nell’attuale sistema amministrativo non appare pienamente congeniale alle esigenze della collettività, o meglio: sembra essere alquanto utopistico per le necessità che richiede, soprattutto per quanto riguarda l’aspetto partecipativo. Non è chiaro dove debba fermarsi l’amministratore e dove cominci, invece, l’attività dei veri gruppi sociali.
Il problema può essere addossabile al legislatore nazionale che non ha ancora deciso di uniformarsi alla Convenzione di Aarhus, la quale resta tuttora il principale fondamento normativo in materia. Essa (nel 25 giugno del ’98) aveva l’obiettivo di creare una “democrazia ambientale” cercando un maggiore coinvolgimento internazionale, senza però riuscire pienamente nel suo intento.
