lunedì, Giugno 17, 2024
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La retrocessione totale e parziale dei beni espropriati

La retrocessione parziale dei beni espropriati è subordinata ad una determinazione amministrativa di inservibilità dei fondi espropriati all’opera pubblica e, solo dopo che sia stata emanata la formale dichiarazione di inservibilità, gli espropriati sono titolari, come per la retrocessione totale, di un diritto soggettivo, lo jus ad rem, che consente loro di agire per chiedere la restituzione dei beni espropriati e non utilizzati.

L’espropriazione per pubblica utilità è, come noto, quell’ istituto giuridico italiano in virtù del quale la pubblica amministrazione può, con un provvedimento, acquisire per sé o fare acquisire ad un altro soggetto, per esigenze di interesse pubblico, la proprietà o altro diritto reale su di un bene, indipendentemente dalla volontà del suo proprietario, previo pagamento di un indennizzo.

Il provvedimento espropriativo  ammette la sottrazione del bene al legittimo proprietario nella misura in cui questo sia effettivamente utilizzato per il conseguimento dello specifico interesse pubblico fissato con la dichiarazione di pubblica utilità[1].

Ma cosa accade se l’autorità pubblica non utilizza in tutto o in parte i beni espropriati per la realizzazione dell’opera pubblica?

Proprio a questa ipotesi attende l’istituto della retrocessione disciplinato dagli artt. 46-48 del del D.P.R. n. 327 del 2001[2] (Testo unico sulle espropriazioni per pubblica utilità).

In particolare, la normativa vigente conferma, codificando le denominazioni date dalla prassi e dalla giurisprudenza, la distinzione tra retrocessione totale e retrocessione parziale[3]:

  • la prima si ha quando ‹‹l’opera pubblica o di pubblica utilità non è stata realizzata o cominciata entro il termine di dieci anni, decorrente dalla data in cui è stato eseguito il decreto di esproprio, ovvero se risulta anche in epoca anteriore l’impossibilità della sua esecuzione[4]; in tal caso l’espropriato può chiedere che sia accertata la decadenza della dichiarazione di pubblica utilità e che siano disposti la restituzione del bene espropriato e il pagamento di una somma a titolo di indennità[5]»;
  • la seconda ipotesi si verifica, invece, quando l’opera pubblica o di pubblica utilità è stata realizzata solo parzialmente e, dunque, l’espropriato può chiedere la restituzione della parte del bene che non è stata utilizzata[6].

Occorre precisare che – come da giurisprudenza costante – per verificare se l’opera non è stata realizzata oppure se essa è stata realizzata solo in parte, ai fini della configurabilità di una retrocessione totale o parziale, occorre considerare non l’ampiezza dei fondi espropriati al soggetto richiedente, ma l’ampiezza della dichiarazione di pubblica utilità e verificare se almeno una parte dei fondi espropriati abbia ricevuto la destinazione pubblica per cui erano stati oggetto della procedura ablatoria[7].

Una delle differenze di maggior rilievo tra le due ipotesi di retrocessione è ravvisabile nella diversa configurazione che assume la posizione giuridica del soggetto espropriato; in particolare, mentre nel caso di retrocessione totale l’originario proprietario è titolare di un diritto soggettivo perfetto in virtù del quale  può domandare al giudice ordinario la restituzione dei beni oggetto della procedura ablatoria previa declaratoria di decadenza della dichiarazione di pubblica utilità, nel caso di retrocessione parziale la pretesa alla restituzione del bene è subordinata ad una valutazione discrezionale dell’amministrazione, rispetto alla quale l’ex proprietario è titolare di un interesse legittimo pretensivo, tutelabile innanzi al giudice amministrativo.

Il diritto del privato alla restituzione del bene nasce, quindi,  se e nella misura in cui vi sia l’emanazione di un atto amministrativo che dichiari l’opera inservibile[8].

L’art. 47 del testo unico sugli espropri, come la previgente disciplina disposta dalla legge del 1865, prende in espressa considerazione il caso ordinario in cui un bene sia stato espropriato in esecuzione del precedente atto di dichiarazione della pubblica utilità; in tal caso la decisione dell’amministrazione si fonderà sulla specifica utilizzazione del bene determinata ed individuata puntualmente nella dichiarazione stessa.

Ma la dichiarazione di pubblica utilità in una procedura espropriativa può, come noto, derivare non solo dall’approvazione del progetto definitivo  di un’opera pubblica, ma anche dall’approvazione del piano particolareggiato, del piano di lottizzazione, del piano di recupero, del piano di ricostruzione e del piano della zona.

Quali sono, dunque, gli interessi pubblici che l’Amministrazione può prendere in considerazione quando una istanza di retrocessione abbia per oggetto un’area espropriata in sede di esecuzione di un piano attuativo ed essa non sia stata specificamente modificata per soddisfare interessi pubblici?

E’ proprio questo l’interrogativo a cui risponde il Consiglio di Stato nella sentenza in commento[9].

La pronuncia trae origine dai ricorsi presentati dagli eredi dei proprietari di  svariati immobili oggetto negli anni 80 di atto di cessione volontaria, in luogo di espropriazione, in ossequio al Piano degli Insediamenti Produttivi adottato dal comune di Bologna nel 1974; poiché rimasti del tutto inutilizzati, alla scadenza del suddetto PIP, gli eredi avevano chiesto la retrocessione dei beni, riconducendo la fattispecie all’ipotesi della “retrocessione parziale”.

I giudici di Palazzo Spada, dopo aver chiarito come la retrocessione parziale dei beni sia subordinata ad una determinazione amministrativa di inservibilità dei fondi espropriati all’opera pubblica, sottolineano che:

  • “la valutazione in ordine all’esistenza di un persistente interesse pubblico all’attuazione dello strumento urbanistico costituisce oggetto di una valutazione ampiamente discrezionale dell’Amministrazione, sindacabile in sede giurisdizionale solo in presenza di vizi di macroscopica illogicità o irragionevolezza o di travisamento del fatto;
  • si deve tenere conto del principio (più volte affermato dallo stesso Consiglio) per il quale dopo la scadenza degli effetti di un piano attuativo perdono efficacia i vincoli preordinati all’esproprio, ma restano fermi gli effetti urbanistici di natura conformativa, sicché ben può l’Amministrazione comunale rilasciare i titoli necessari per attuare il PIP sulle aree già espropriate”[10].

Risulta, quindi,  errata la prospettazione degli appellanti secondo la quale alla scadenza del termine decennale, se la dichiarazione di pubblica utilità del PIP non viene rinnovata, le aree espropriate e non utilizzate resterebbero prive del loro scopo pubblico e dovrebbero essere restituite.

Al contrario, secondo il Collegio, se allo scadere del termine decennale dall’approvazione è stato già concluso il procedimento espropriativo, permarrà comunque la destinazione degli immobili espropriati al perseguimento degli obiettivi del PIP. 

Pertanto, scaduto il termine decennale dall’approvazione nel 1989 del PIP ed essendo stato concluso in precedenza il procedimento espropriativo con la cessione volontaria di aree, stipulata in data 2 giugno 1983, permane la destinazione degli immobili espropriati al perseguimento ed alla realizzazione degli obiettivi del PIP.

Nel caso di specie, per di più l’Amministrazione comunale ha espressamente sottolineato che i relitti di cui è stata chiesta la restituzione dagli eredi Reggiani siano stati considerati ancora funzionali all’opera pubblica con ulteriori provvedimenti, da considerare legittimi e ragionevoli.

Per tutte queste ragioni i giudici hanno ritenuto infondate le censure proposte e, di conseguenza, respinto l’appello dei ricorrenti.

[1] L’articolo 42, comma 3, della Costituzione dispone che ‹‹la proprietà privata può essere, nei casi preveduti dalla legge, e salvo indennizzo, espropriata per motivi di interesse generale››.

[2] Il TU conferma la normativa previdente di cui agli artt. 60 – 63 L. n. 2359/1865 (legge generale sulle espropriazioni per pubblica utilità).

[3] Sia la retrocessione totale che quella parziale realizzano un nuovo trasferimento del bene cioè un nuovo acquisto con efficacia ex nunc. A tale momento andrà rapportata la valutazione del bene. Più precisamente, ai sensi dell’art. 48 TU (norma comune a tutte le ipotesi di retrocessione), il corrispettivo della retrocessione, se non è concordato dalle parti, è determinato dall’ufficio tecnico erariale o dalla commissione provinciale prevista dall’articolo 41, su istanza di chi vi abbia interesse, sulla base dei criteri applicati per la determinazione della indennità di esproprio e con riguardo al momento del ritrasferimento.

[4] La giurisprudenza è solita ricomprendervi anche il caso della sostituzione con un’opera completamente diversa da quella programmata (ex multis T.A.R. Campania Napoli Sez. V, 01-06-2011, n. 2937).

[5] Art. 46 del Testo Unico.

[6] Art. 47 del Testo Unico.

[7] Cfr. Corte di Cass. Sez. Un. n. 23823 del 11 novembre 2009 e Tar Ve Sez. I n. 1849 del 19 giugno 2009.

[8] Ex multis Cass. Sez. Un. n. 23823 del 11 novembre 2009 e Tar Toscana Sez. I n. 1470 del 23 settembre 2009.

[9] Cons. St., sez. IV, 2 gennaio 2019, n. 22.

[10] La costante giurisprudenza del Consiglio di Stato, ha avuto modo di chiarire che “… in una fattispecie in cui si è affermata l’applicabilità del termine decennale di efficacia dei piani particolareggiati anche ai piani di lottizzazione, che, alla scadenza del termine di efficaciasopravvivono la destinazione di zona, la destinazione ad uso pubblico di un bene privato, gli allineamenti, le prescrizioni di ordine generale e quant’altro attenga all’armonico assetto del territorio, trattandosi di misure che devono rimanere inalterate fino all’intervento di una nuova pianificazione, non essendo la stessa condizionata all’eventuale scadenza di vincoli espropriativi o di altra natura (cfr. Con. Stato, IV, 18 maggio 2018, n. 3002, che richiama Cons. Stato, IV, n. 4036 del 2017).

Paola Verduni

contatti: pverduni90@gmail.com

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