domenica, Luglio 21, 2024
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L’adesione dell’Unione Europea al sistema della CEDU, quali prospettive?

L’adesione dell’Unione Europea alla Convenzione europea dei diritti dell’uomo rappresenta una questione particolarmente complessa per quanto riguarda la tutela dei diritti fondamentali nel continente[1] . La nascita di un sistema che rinforza questa tutela[2] è sicuramente da considerare in maniera positiva; ma la sovrapposizione tra queste due entità sovranazionali crea, sia dal punto di vista normativo che giurisdizionale, non pochi problemi.

Le difficoltà di questo processo d’adesione sono ben visibili nella storia dei rapporti tra Bruxelles e Strasburgo[3]. Nonostante sia nata come comunità economica[4], l’UE non ha mai negato l’importanza dei diritti fondamentali come parte integrante del diritto comunitario[5] e ha, anzi, sempre riconosciuto il ruolo centrale delle convenzioni internazionali in materia, tra cui la CEDU[6]. In tutto questo, però, la comunità europea ha sempre ribadito la sua posizione di preminenza e, in particolare, la superiorità del diritto comunitario[7].

È proprio in questa “tensione” che risiedono i principali ostacoli alla concreta adesione dell’UE alla CEDU. Adesione che è però sempre rimasta una possibilità aperta per il legislatore comunitario. Infatti, la Corte di Giustizia dell’Unione Europea si è dovuta pronunciare in due occasioni su due diversi progetti.

Con il primo parere (2/94) la CGUE diede un iniziale parere negativo all’inizio del processo di adesione. Occorre però sottolineare come le condizioni dell’epoca erano molto differenti rispetto a quelle attuali: secondo la Corte, infatti, mancavano le basi legali per completare l’adesione alla CEDU. Tali questioni sono però oggi state risolte: il Trattato di Lisbona, riconoscendo personalità giuridica all’UE, ha aperto la possibilità a che questa possa ratificare trattati e convenzioni internazionali; l’art. 59 §2 CEDU, poi, prevede espressamente che “L’Unione europea può aderire alla (…) Convenzione”.

Superati questi ostacoli, le trattative ricominciarono e portarono ad un secondo progetto, su cui si pronunciò nuovamente la Corte dell’UE. Anche in questa seconda occasione il parere fu negativo, ma le tesi contenute nella celebre opinione C/2-13 hanno dato vita ad un lungo dibattito[8].

Dalle conclusioni dei giudici di Lussemburgo emerge un atteggiamento di chiusura, motivato da un timore relativo  all’eccessiva influenza che la Corte EDU avrebbe avuto sull’ordinamento dell’UE. In particolare, secondo i giudici comunitari, il completamento del processo di adesione esporrebbe le norme dell’ordinamento dell’UE ad una sorta di “sindacato esterno”, in violazione dell’art. 344 del Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea (TFUE).

Si pone poi il problema dei controlimiti e del rapporto tra i due ordinamenti: ricorrere al criterio del livello più elevato di tutela possibile[9] metterebbe infatti in crisi il primato del diritto comunitario, che sarebbe superato dalle interpretazioni date da corti diverse da quella del Lussemburgo[10]. La CGUE ha quindi riconfermato la centralità dell’art. 53 della Carta di Nizza  e la sua giurisprudenza sul tema[11], affermando come in nessun caso gli Stati membri potrebbero applicare uno standard di tutela dei diritti fondamentali diverso rispetto a quello del diritto comunitario.

La Corte di Giustizia e Corte EDU richiamano a vicenda le proprie pronunce e vi è dunque una già forte convergenza su alcuni aspetti della tutela dei diritti fondamentali. In questo senso, è la stessa Unione Europea che ha sempre spinto i suoi membri ad aderire alla Convenzione EDU e a rispettarne le pronunce. A livello pratico, poi, vige il principio della cosiddetta “doppia fedeltà”, secondo il quale un atto conforme agli obblighi derivanti dal diritto comunitario, si considera allo stesso modo conforme rispetto a quanto previsto dalla Convenzione EDU. In buona sostanza, i problemi di ordine gerarchico sarebbero risolti alla luce di un forte legame sugli aspetti sostanziali della tutela dei diritti fondamentali.

In conclusione, l’adesione avrebbe poi effetti positivi sul rapporto tra le due istituzioni. L’Unione Europea potrebbe interagire direttamente con la Corte EDU e il Consiglio d’Europa; in questo modo, potrebbe difendere “in prima persona” le norme del diritto comunitario eventualmente citate dalle pronunce della Corte EDU. Quest’ultimo caso è tutt’altro che improbabile: nella sentenza Bosphorus c. Irlanda[12], infatti, i giudici di Strasburgo hanno affermato il principio di equivalenza tra la tutela offerta dalla CEDU e quella offerta dalla Carta di Nizza; la Corte EDU può quindi sindacare gli atti delle istituzioni europee ma soltanto in maniera indiretta, ossia censurando l’esecuzione da parte degli Stati. È necessario che gli Stati, dunque, abbiano un qualche margine di discrezionalità, come confermato anche dalla sentenza Michaud c. Francia[13].

Attualmente, il processo di adesione dell’Unione Europea al sistema della Convenzione EDU sembra però essersi definitivamente arrestato e la ragione è essenzialmente politica.

L’Unione, in mancanza di uno specifico obbligo a aderire alla CEDU, ha preferito rinviare la questione ad un momento successivo, in attesa di contingenze politiche più favorevoli. Il legislatore comunitario prende tempo, anche perché l’art. 6 §2 del Trattato sull’Unione Europea (TUE) prevede che l’UE “aderisce alla Convenzione”, ma senza alcuna forza vincolante e senza prevedere conseguenze sanzionatorie. La norma prevede poi un ulteriore “limite”, ossia che con questa adesione non siano modificate le competenze dell’Unione.

Le istituzioni europee, in particolare il Consiglio, prendono tempo. Attualmente, le gravi crisi che colpiscono l’Unione (economica, migratoria, di legittimità delle istituzioni) hanno marginalizzato il dibattito sul tema. L’adesione dell’UE alla CEDU sarebbe però utile proprio per risolvere i malanni di cui oggi l’UE soffre, garantendo una tutela maggiore ed effettiva dei diritti fondamentali per ogni cittadino comunitario.

Per il futuro, si può sperare che le due istituzioni rafforzino un dialogo sul tema, utile a definire i margini di azione nel garantire la tutela dei diritti fondamentali[14].

[1] Koutrakos P., EU International Relations Law, Hart Publishing, Oxford and Portland – Oregon, 2015, pp. 148 – 149.

[2] I paesi che fanno parte dell’Unione Europea, infatti, sono anche tutti Stati membri della Convenzione europea dei diritti dell’uomo.

[3] Masiero A. F. in L’adesione dell’Unione Eu ropea alla CEDU – Profili Penali Parte prima: prospettive sul futuro sistema di tutela dei diritti fondamentali in Europa, in Diritto Penale Contemporaneo, 7 – 8 / 2017

[4]Cantone C., Quel 9 maggio in cui nacque l’Unione Europea, in Ius in Itinere, 8 maggio 2018 (https://www.iusinitinere.it/quel-9-maggio-in-cui-nacque-lunione-europea-10073)

[5] Corte di giustizia dell’Unione Europea (di seguito, CGUE), Stauder, C-29/69, 12 novembre 1969.

[6] CGUE, Rutili, C-36/75, 28 ottobre 1975; CGUE, Nold, C-4/73, 14 maggio 1973, §13

[7] Zagrebelsky V., Chenal R., Tomasi L., Manuale dei diritti fondamentali in Europa, Bologna, Il Mulino, 2016, p. 65.

[8] Spaventa E., A very fearful Court. The protection of Fundamental Rights in the European Union after Opinion 2/13, in Maastricht Journal of European and Comparative Law, 1 febbraio 2015.

[9] Si veda, in questo senso, la pronuncia sul caso Omega, C-36/02, 14 ottobre 2004.

[10] Con gli Stati membri che si troverebbero poi vincolati dalle norme del diritto comunitarioe da quelle della Convenzione, in Quirico O., Substantive and procedural issues raised by the accession of the EU to the ECHR, The future of ECHR, 2010, p. 33.

[11] CGUE, Melloni, C-399/11, 26 febbraio 2013.

[12] Corte EDU, Boshporus c. Irlanda, ricorso n. 45036/98, sentenza 30 giugno 2005.

[13] Corte EDU, Michaud c. Francia, ricorso n. 12323/11, 6 dicembre 2012.

[14] Quirico O., cit., p. 53

Fabio Tumminello

30 anni, attualmente attivo nel ramo assicurativo, abilitato all'esercizio della professione forense, laureato in giurisprudenza presso l'Università degli Studi di Torino con tesi sulla responsabilità medico-sanitaria nella giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo e vincitore del Premio Sperduti 2017. Vice-responsabile della sezione di diritto internazionale di Ius in itinere, con particolare interesse per diritto internazionale, diritti umani e diritto dell'Unione Europea. Già autore per M.S.O.I. ThePost e per il periodico giuridico Nomodos - Il Cantore delle Leggi, ha collaborato alla stesura di una raccolta di sentenze ed opinioni del Giudice della Corte europea dei diritti dell'uomo Paulo Pinto de Albuquerque ("I diritti umani in una prospettiva europea. Opinioni dissenzienti e concorrenti 2016 - 2020").

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