martedì, Maggio 21, 2024
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Riforma della giustizia e indipendenza dei giudici: Polonia deferita alla CGUE

Il 31 marzo del 2021 la Commissione europea ha deferito la Polonia alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea (di seguito, ‘CGUE’) secondo la procedura d’infrazione prevista agli articoli 258-260 TFUE, in riferimento alla riforma della giustizia polacca del 20 dicembre 2019 – entrata in vigore il 20 febbraio 2020- richiedendo contestualmente l’adozione di misure ad interim. La Commissione aveva instaurato il procedimento tramite lettera di messa in mora del 20 Aprile 2020.

Secondo la Commissione, la riforma rappresenterebbe una minaccia all’indipendenza dei giudici precludendo, ad esempio, l’applicabilità di disposizioni europee poste proprio a tutela di tale indipendenza, oltre a risultare incompatibile con il principio del primato del diritto dell’Unione europea[1].

La procedura odierna non rappresenta, tra l’altro, un caso isolato: il timore di un mancato adeguamento, da parte della Polonia, a principi fondamentali dell’Unione europea ha cominciato a rafforzarsi con il percorso di riforma del potere giudiziario polacco, iniziato nel 2015. Il progetto di riforma si è poi sviluppato attraverso una legge del 2017 sull’abbassamento dell’età pensionabile dei giudici della Corte Suprema- normativa già considerata fortemente pregiudizievole dei principi di effettività della tutela giurisdizionale e dell’indipendenza dei giudici[2]. La procedura odierna, fondata sulla riforma della giustizia del 2019, è dunque solo l’ultimo tassello di una serie di azioni intraprese dall’Unione per assicurare la tutela di tali principi fondamentali in Polonia.

 

LA PROCEDURA DI INFRAZIONE

La Commissione ha instaurato la procedura di infrazione nei confronti della Polonia con la lettera di messa in mora del 20 aprile 2020[3]. Con la messa in mora la Commissione ha sottolineato i numerosi punti critici della riforma della giustizia entrata in vigore nel febbraio del 2020, soprattutto con riguardo alla tutela dell’indipendenza dei giudici[4].

In primo luogo, la Commissione ha rilevato forti criticità in tema di illecito disciplinare cui i giudici polacchi sono sottoposti. In particolare, la nozione di “disciplinary offence” sarebbe stata ampliata tanto da consentire di sottoporre a procedimento disciplinare i giudici, mettendone in discussione la nomina, in base al contenuto dei loro provvedimenti, in particolare quando questi consistono in richieste di rinvio pregiudiziale dinanzi alla CGUE.

 Ciò si tradurrebbe in un controllo politico sul potere giudiziario, in violazione del principio di indipendenza della magistratura, così come sancito dalla CGUE, nonché del diritto a chiedere ed ottenere una tutela giurisdizionale effettiva dinanzi ad una Corte indipendente ed imparziale, che emerge dal combinato disposto degli artt. 19 TUE e 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea[5].

In seconda misura, secondo la Commissione, sarebbe ulteriormente lesiva di una corretta applicazione del diritto UE la previsione che impedisce ai giudici polacchi, con riguardo ai casi pendenti dinanzi a loro, di effettuare valutazioni sulla eventuale competenza di altri giudici sui medesimi casi: ciò pregiudicherebbe, ancora una volta, il ricorso al meccanismo del rinvio pregiudiziale.

Inoltre, un grave rischio risulta dalla previsione per cui i giudici sarebbero tenuti a rivelare specifiche informazioni su attività che esulano dalla sfera professionale, come l’appartenenza ad associazioni fino ad arrivare ai nickname usati sui social network[6], consentendo così  agli organi statali un controllo estraneo all’attività lavorativa del giudice. Ciò rappresenterebbe una palese ingerenza nella vita privata dell’individuo, in violazione della disciplina europea in tema di protezione dei dati personali di cui al GDPR.

Un’ulteriore problematica è stata riscontrata con riguardo alla nuova “Sezione del controllo straordinario e degli Affari pubblici” in seno alla Corte Suprema, cui è demandata, in via esclusiva, la competenza su questioni in materia di indipendenza dei giudici, impedendo di fatto alle Corti polacche di applicare il diritto dell’Unione europea e di ricorrere fruttuosamente al rinvio pregiudiziale dinanzi alla CGUE. In aggiunta, la “Sezione di controllo” suscita forti perplessità, oltre che sulle competenze esclusive attribuitele, anche con riguardo alle modalità di nomina dei relativi membri, che spesso si pongono in palese violazione della stessa disciplina nazionale in materia.

Ne è un esempio il caso[7] dell’atto di nomina di un giudice a membro della Sezione di controllo, emesso dal Presidente della Repubblica nonostante sulla delibera contenente la proposta di nomina dello stesso giudice fosse pendente un procedimento dinanzi alla Corte Suprema amministrativa polacca. Si tratta, in ogni caso, di gravi vizi che sottintendono un’inidoneità della Sezione ad esercitare la propria attività in maniera indipendente rispetto agli altri poteri dello Stato, tale da minare la fiducia che i cittadini dovrebbero riporre nella giustizia all’interno di una società democratica[8].

Poiché la Polonia non è stata in grado di rispondere in maniera soddisfacente alla lettera della Commissione ex 258(2) TFUE, la Commissione ha proseguito la procedura di infrazione emettendo, il 30 ottobre 2020, un parere motivato, e, il 30 marzo successivo, il deferimento avanti alla Corte di Giustizia.

Ricorrendo dinanzi alla CGUE, la Commissione ha ribadito tutte le osservazioni già presentate nella messa in mora, sottolineando ancora una volta il grave rischio di pregiudizio per l’indipendenza dei giudici polacchi, aggravato dalla previsione che impedisce loro di applicare quelle norme europee poste proprio a tutela della loro indipendenza. Come osservato, la materia dell’indipendenza dei giudici è rimessa completamente alla Sezione di controllo della Corte Suprema, precludendo, nella sostanza, qualsivoglia rinvio pregiudiziale alla CGUE sul tema. L’applicazione diretta delle disposizioni dell’Unione europea a tutela dell’indipendenza dei giudici, difatti, viene scoraggiata attraverso il ricorso al procedimento disciplinare[9]. La possibilità di sottoporre i giudici a procedimento disciplinare in maniera così discrezionale pone in evidenza un’altra spinosa questione: quella dell’imparzialità ed indipendenza della Sezione disciplinare della Corte Suprema, cui è demandata la gestione del procedimento.

La Sezione disciplinare

La Sezione disciplinare, istituita presso la Corte Suprema, presenta una prima carenza in tema di indipendenza ed imparzialità. In primo luogo, se ne si osserva la composizione, essa è formata esclusivamente da giudici selezionati dal Consiglio nazionale della magistratura, 15 dei quali sono eletti dalla camera bassa del Parlamento polacco, rendendo concreto il rischio di un’ingerenza del governo esercitata attraverso la maggioranza parlamentare[10].

A ciò si aggiunga che la Sezione disciplinare è dotata di estesi poteri, che spaziano dal diritto del lavoro, alla sicurezza sociale, al pensionamento dei giudici della Corte Suprema e, in particolare, alla revoca dell’immunità dei giudici. Tale ultima competenza suscita particolari perplessità dati i dubbi sul corretto ed indipendente funzionamento della Sezione. Le facoltà di quest’ultima nell’ambito di procedimenti disciplinari sono molto ampie, a partire dalla stessa revoca dell’immunità – al preciso fine di sottoporre i giudici a procedimenti penali – fino alla sospensione dal servizio e a riduzioni fino al 50% del salario, con il timore dell’incertezza economica che ne deriva[11]. Tali strumenti, prospettando la concreta possibilità di sanzioni così rigide, sarebbero utilizzati per esercitare un’indebita e diretta influenza sulle modalità in cui i giudici esercitano le proprie funzioni.

Si è inoltre osservato[12] che la sola prospettiva, per i giudici, di essere sottoposti a procedimento disciplinare dinanzi a una sezione la cui indipendenza non è garantita produce automaticamente un “effetto dissuasivo”, tale da incidere sulla loro stessa indipendenza ed imparzialità. Il tutto in violazione del principio di piena indipendenza dell’attività dei giudici, che pregiudica l’idoneità delle Corti polacche ad assicurare una tutela giurisdizionale effettiva ex art. 19 TUE.

La problematica del funzionamento della Sezione disciplinare non rappresenta, purtroppo, una novità. Già nel 2019 era stata instaurata, senza successo, un’altra procedura di infrazione, sfociata nell’emanazione di un provvedimento da parte della CGUE, su richiesta della Commissione, al fine di sospendere immediatamente i poteri della Sezione disciplinare previsti dalla legge polacca.

Per questo motivo, in occasione del deferimento del 31 marzo 2021, la Commissione ha richiesto l’applicazione di misure ad interim – che consistono in provvedimenti cautelari volti a sospendere l‘applicazione di quelle stesse disposizioni oggetto del ricorso. La Commissione difatti ha ribadito la necessità di sospendere l’efficacia delle disposizioni nazionali che conferiscono alla Sezione disciplinare poteri in materia di richieste di sospensione dell’immunità dei giudici, oltre che nelle altre materie di sua competenza; è stato richiesto inoltre di sospendere gli effetti delle decisioni già assunte in tema di immunità.

In aggiunta, in linea generale, la Commissione ha richiesto la sospensione di tutte quelle disposizioni che, prevedendo la relativa competenza esclusivamente in capo alla Sezione disciplinare, impediscono di fatto ai giudici- prospettando l’illecito disciplinare come conseguenza- l’applicazione diretta della disciplina europea, tra cui in particolare il rinvio pregiudiziale alla CGUE in materia di indipendenza dei giudici.

Come la stessa Commissione ha precisato, le violazioni appena osservate sono tutte riconducibili alla lesione delle medesime disposizioni: gli artt. 19 TUE e 47 della Carta. Le due disposizioni predispongono il diritto di ciascun individuo che subisca la violazione di diritti e libertà riconosciuti dal diritto dell’Unione europea di avere accesso a dei rimedi giurisdizionali idonei a garantire una tutela effettiva. Ciò è possibile solo attraverso un equo processo da svolgersi entro un termine ragionevole dinanzi ad un giudice indipendente ed imparziale, precostituito per legge. Affinché la tutela così configurata sia esaustiva, tuttavia, si rende necessaria una stretta collaborazione tra la CGUE e i singoli Stati: questi devono assicurarsi che il sistema di garanzie approntate dal diritto interno sia correttamente azionato dai giudici nazionali per promuovere la tutela di diritti di cui i cittadini sono titolari in forza del diritto dell’Unione europea[13].

Ai sensi dell’art. 4 TUE, gli Stati membri sono infatti tenuti, nel rapporto con l’Unione, al rispetto e all’assistenza reciproci- valori che vedono una concreta applicazione con l’adozione, da parte dei singoli Stati membri, di ogni misura necessaria all’esecuzione di obblighi discendenti dal diritto UE. Contestualmente, gli Stati membri devono facilitare all’Unione l’adempimento dei suoi compiti, astenendosi da condotte che possano pregiudicarne il corretto assolvimento. Tale principio di leale collaborazione è automaticamente connesso all’adesione degli Stati membri all’Unione e a quei valori fondamentali che ne informano l’operato e che rientrano nell’alveo dello Stato di diritto.

Lo Stato di diritto rappresenta, insieme a libertà, democrazia, uguaglianza, rispetto della dignità umana e dei diritti umani, uno dei capisaldi posti dall’art. 2 TUE alla base dell’Unione europea e, di riflesso, degli Stati membri. Il principio della Rule of Law presuppone la sussistenza, in ogni Stato membro, di uno Stato di diritto fondato su certezza del diritto, separazione dei poteri– ciascuno dei quali è tenuto ad operare entro limiti ben definiti- e, conseguentemente, su un potere giurisdizionale esercitato in maniera imparziale ed indipendente, tale da garantire una tutela giurisdizionale effettiva. Si tratta di requisiti che, alla luce delle diverse procedure intraprese nel corso degli anni, appaiono sempre più pericolosamente carenti nella realtà Polacca.

I recenti sviluppi

Con una recente ordinanza[14], la Corte di Giustizia si è pronunciata riguardo all’adozione delle misure ad interim di cui alla procedura di infrazione in oggetto, accogliendo le richieste avanzate dalla Commissione. Del resto la Corte, in relazione ad una precedente procedura[15], aveva già manifestato le proprie riserve riguardo alla composizione e al funzionamento della Sezione disciplinare: è stata osservata l’assenza di garanzie di imparzialità ed indipendenza a causa dell’indebita influenza esercitata dai poteri legislativo ed esecutivo, ed è stato sottolineato come la Sezione fosse formata esclusivamente da nuovi giudici- che non avevano mai esercitato le loro funzioni in seno alla Corte Suprema- e che godevano inoltre di un alto livello di retribuzione e di un’autonomia funzionale e finanziaria non comune alle altre Sezioni della Corte[16].

In occasione della procedura odierna la CGUE ha confermato le proprie posizioni, disponendo in via cautelare l’immediata sospensione di diverse disposizioni. In particolare, si fa riferimento a quelle che individuano la competenza della Sezione disciplinare sulle richieste di autorizzazione ad aprire un procedimento penale nei confronti dei giudici, nonché a quelle che consentono di instaurare procedimenti disciplinari nei confronti di quei giudici che abbiano verificato il rispetto dei requisiti di imparzialità ed indipendenza alla luce della disciplina dell’Unione europea, impedendone di fatto l’applicazione. In relazione a tale ultimo aspetto, dovranno essere oggetto di sospensione altresì quelle norme che prevedono tale competenza- in tema di indipendenza dei giudici- in via esclusiva in capo alla Sezione del controllo straordinario e degli Affari pubblici.

La Polonia sarebbe tenuta, entro un mese dalla notifica, a comunicare le misure che intende adottare per l’implementazione dell’ordinanza. La Corte Costituzionale polacca[17] tuttavia, si è espressa in segno decisamente contrario, prevedendo che l’art. 4(3) TUE, in combinato disposto con l’art. 279 TFUE, è in contrasto con alcune disposizioni della Costituzione polacca nella misura in cui- imponendo misure ad interim inerenti all’organizzazione interna della struttura e del funzionamento delle corti polacche-  impone obblighi- a parere della Corteultra vires, in quanto eccedenti la ripartizione di competenze tra l’Unione e gli Stati membri. La pronuncia suscita forti perplessità e rende sempre più evidente il rischio cui è sottoposta, in Polonia, l’effettiva operatività del primato del diritto dell’Unione europea.

CONCLUSIONI

Emerge chiaramente che la risposta europea alle violazioni del diritto UE da parte della Polonia nel corso degli ultimi anni è sempre sfociata in un ricorso alla summenzionata procedura di infrazione. La tendenza assunta nei confronti della Polonia non è isolata: in numerosi casi la Commissione ha adottato lo stesso approccio anche nei confronti di altri paesi, come l’Ungheria, che hanno suscitato non poche perplessità in tema di effettiva tutela dello Stato di diritto. Basti pensare alle azioni intraprese dalla Commissione nei confronti dell’Ungheria[18] in materia, rispettivamente, di abbassamento dell’età pensionabile di giudici, procuratori e notai e di diritto d’asilo. Anche in questi casi, la Commissione ha optato per la procedura di infrazione di fronte a violazioni di principi– quello di non discriminazione in base all’età, nel primo caso, e quello di effettività della tutela giurisdizionale nel secondo- fondamentali e la cui inosservanza, in realtà come quelle ungherese e polacca, risulta ormai sintomatica di una generale crisi dello Stato di diritto piuttosto che di singole violazioni occasionali.

La procedura di infrazione è concepita prettamente per fronteggiare singole specifiche violazioni degli obblighi gravanti sugli Stati membri. Di conseguenza, pur risultando la procedura assolutamente proficua contro violazioni della disciplina europea singolarmente considerate, occorre interrogarsi sulla sua idoneità ad essere applicata a violazioni sistematiche, come quelle riconducibili alla Polonia- a maggior ragione se si considera che in tutti i casi osservati si tratta di violazioni di valori.

È chiaro, da un lato, che le violazioni trattate tramite procedura di infrazione consistono tradizionalmente nell’inosservanza di obblighi gravanti sugli Stati in virtù dei Trattati e del diritto derivato. È pur vero, tuttavia, che le violazioni di principi fondamentali che informano lo Stato di diritto corrispondono spesso, nel caso concreto, a violazioni anche di specifiche disposizioni di diritto primario o derivato. A ciò si aggiunga che è nelle piene facoltà della Commissione decidere di applicare la procedura di infrazione anche in “via indiretta”, cioè quando la disciplina nazionale sia “funzionale all’attuazione del diritto dell’UE” o comunque presenti rispetto a questa una qualche connessione, seppur non in dipendenza da specifiche violazioni di disposizioni di diritto derivato[19].

In base a queste considerazioni, le scelte della Commissione sembrerebbero fondate e coerenti. Dall’altro lato, emerge tuttavia una sua ampia discrezionalità nella scelta di ricorrere alla procedura ex artt.258-260 TFUE. Nell’ottica di un “approccio più strategico[20]” nell’esercizio del proprio potere discrezionale, la Commissione ha comunicato chiaramente di aver prescelto la procedura di infrazione come strumento principale di presidio dei Trattati, anche nell’ipotesi di violazioni di principi. Tra le questioni da trattare prioritariamente con tale procedura rientrerebbero le “carenze sistemiche” tali da compromettere un’efficace applicazione del diritto UE, come nel caso in cui lo Stato membro pregiudichi l’esperimento del rinvio pregiudiziale o impedisca alle Corti nazionali di riconoscere il primato del diritto UE[21]– questioni tutte presenti nelle procedure instaurate nei confronti della Polonia.

Quanto osservato lascia intendere chiaramente il punto di vista della Commissione: le violazioni, anche le più gravi, di principi fondamentali, vanno affrontate con la procedura di infrazione. Resta in ogni caso da chiedersi se tale approccio risulterà davvero vincente nei confronti di paesi, come la Polonia, che si mostrano piuttosto indifferenti alle ormai numerose sollecitazioni provenienti dall’Unione europea. Un’ ulteriore riflessione discende dal fatto che, non solo per la Polonia, ma anche nei sopra citati casi riguardanti l’Ungheria, si tratta spesso di violazioni riconducibili all’art. 2 TUE: previsione fondamentale di quei valori irrinunciabili che dovrebbero rappresentare requisito imprescindibile della partecipazione di ogni Stato membro all’Unione europea- nonché della sua permanenza all’interno della stessa.

[1] “Rule of Law: European Commission refers Poland to the European Court of Justice to protect independence of Polish judges and asks for interim measures”, https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_21_1524

[2] Sul tema, R. Russo, “Il caso Polonia e il rispetto della Rule of Law in Europa”, https://www.iusinitinere.it/il-caso-polonia-e-il-rispetto-della-rule-of-law-in-europa-22919

[3] La lettera di messa in mora rappresenta l’atto introduttivo della procedura di infrazione. Ai sensi degli artt.258-260 TFUE, tale procedura è azionabile dalla Commissione a fronte dell’inosservanza, da parte degli Stati Membri, di obblighi discendenti dal diritto dell’Unione Europea. Con la lettera di costituzione in mora, si richiedono allo Stato in questione specifiche informazioni da fornire entro il termine indicato. Qualora tali osservazioni non siano considerate soddisfacenti e si giunga alla conclusione di un’effettiva inosservanza degli obblighi discendenti dal diritto UE, la Commissione può procedere con un parere motivato. Se, infine, lo Stato non conforma le proprie condotte a quanto disposto nel parere entro il termine fissato, la Commissione può adire la Corte di Giustizia, come accaduto nei confronti della Polonia nel caso in oggetto.

[4] “Rule of Law: European Commission launches infringement procedure to safeguard the independence of judges in Poland”, https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_20_772

[5] Si vedano Commissione/Polonia C-619/18 e C‑192/18. La giurisprudenza della Corte, in queste occasioni, ha evidenziato come questi due principi generali di diritto dell’Unione, derivanti dalle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri, integrino un aspetto unitario ed inscindibile. Su ogni Stato membro grava l’obbligo di garantire un adeguato apparato di meccanismi e rimedi affinché il cittadino possa chiedere ed ottenere tutela nei settori disciplinati dal diritto dell’Unione europea. Come sottolineato dalla Corte, ciò non è possibile se non preservando l’indipendenza degli organi giurisdizionali attraverso regole volte a “fugare qualsiasi legittimo dubbio che i singoli possano nutrire in merito all’impermeabilità di detto organo rispetto a elementi esterni e alla sua neutralità rispetto agli interessi contrapposti”.

[6] J. Ceremigna, “Polonia: la riforma giudiziaria potrebbe costare l’uscita dall’UE”,

[7]W. Ż. () e des affaires publiques de la Cour supreme, C-487/19W

[8] Corte di Giustizia dell’Unione europea, comunicato stampa n.6/21, (Conclusioni dell’avvocato generale nelle cause C-487/19 W.Ż. (Sezione di controllo straordinario e delle questioni pubbliche della Corte suprema – Nomina) e C-508/19 Prokurator Generalny (Sezione disciplinare della Corte suprema – Nomina)

[9] “Rule of Law: European Commission refers Poland to the European Court of Justice”

[10] E. Baldari, “Corte UE a Polonia: “Sospendere immediatamente la riforma della Corte supremahttps://www.eunews.it/2020/04/08/corte-ue-polonia-sospendere-immediatamente-la-riforma-della-corte-suprema/128820

[11]The Time of the trial, How do changes in justice system affect Polish judges?”, Helkinki foundation for Human Rights

[12] Ibid.

[13] M.E. Bartoloni, “La natura poliedrica del principio della tutela giurisdizionale effettiva ai sensi dell’art. 19, par.1, TUE”, http://www.dirittounioneeuropea.eu/principio-tutela-giurisdizionale-effettiva-art-19-par1-tue

[14] 14 juillet 2021, Ordonnance de la Vice-Présidente de la Cour dans l’affaire C-204/21, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=244199&pageIndex=0&doclang=FR&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=5407576

[15] Case C-791/19, Commission v Poland

[16] https://curia.europa.eu/jcms/upload/docs/application/pdf/2021-07/cp210130en.pdf

[17] P 7/20, https://trybunal.gov.pl/en/hearings/judgments/art/11589-obowiazek-panstwa-czlonkowskiego-ue-polegajacy-na-wykonywaniu-srodkow-tymczasowych-odnoszacych-sie-do-ksztaltu-ustroju-i-funkcjonowania-konstytucyjnych-organow-wladzy-sadowniczej-tego-panstwa

[18] Commissione contro Ungheria, C- 286/12 e C-808/18

[19] Sul tema, si veda P.Mori, “L’uso della procedura d’infrazione a fronte

di violazioni dei diritti fondamentali”

[20] Comunicazione della Commissione- Diritto dell’Unione europea: risultati migliori attraverso una migliore applicazione (2017/C 18/02)

[21] P. Mori, “L’uso della procedura d’infrazione”

Marta Desantis

Marta Desantis, laureata in Giurisprudenza presso l'Università degli Studi del Sannio (con votazione di 110/110 e lode) con tesi in Comparazione e cultura giuridica dal titolo "Il risarcimento del danno Antitrust: analisi comparata tra il sistema europeo e statunitense". Praticante avvocato. Collaboratore dell'area di diritto internazionale.

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