Tra l’imperante tutela dell’ambiente e la secolare protezione del bello: un’aspra combinazione tra interessi “vecchi” e “nuovi”

dalla rubrica Amministrazione e Giustizia

a cura della Dott.ssa Elisa Tunno

Patrimonio culturale – Ambiente – Transizione verde – Coordinamento infrastrutturale – Consiglio di Stato

1.        Il patrimonio culturale: un record tutto italiano

Possono il PNRR e la doverosa accelerazione verso una transizione verde più imminente che mai essere lo spartiacque in grado di arginare la tradizionale preminenza della tutela del patrimonio culturale e informarla alle attuali ed incombenti esigenze ditutela ambientale?

Dietro tale interrogativo si cela la storica importanza che, sia nel diritto interno che nella prassi comunitaria, riscuote il fattore culturale, identitario di ogni popolo[1]: già nella giurisprudenza antecedente al Codice Urbani (D.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42) si delineava una decisa supremazia dei valori estetici e storico-artistici, posti al vertice dell’ampio ventaglio di interessi pubblici ed in grado di sottrarsi alla naturale comparazione tra essi, sventando, così, il rischio di essere oggetto di unarelativizzazione e facendo, per converso, della bellezza estetico – culturale, “uno degli ultimi baluardi” ad opporsi all’avvento dell’economia, supportato dalla previsione costituzionale di cui all’art. 9 Cost.[2].

Nella Nazione del primato culturale, contando l’Italia il maggior numero di siti iscritti nella Lista del patrimonio mondiale UNESCO (di cui 53 di tipo culturale e 5 di tipo naturale[3]), nella nostra “società del bellessere”[4], la stessa collocazione dell’art. 9 Cost. tra i principi fondamentali della Repubblica ha sostanziato quell’idea di “funzione pubblica” riconoscibile nella tutela dei beni culturali e del paesaggio che, sia la Corte costituzionale, sia il Consiglio di Stato, hanno decisamente abbracciato[5].

D’altronde, la stessa prevalenza non può non trovare giustificazione nel massivo ricorso alla discrezionalità tecnica al quale è chiamata l’amministrazione procedente, impegnata in valutazioni tecnico-professionali inflessibili in sede giurisdizionale: se, da un lato, il tecnicismo coinvolto nella scelta amministrativa, realizzata per mezzo dell’esercizio della suddetta discrezionalità tecnica, è garanzia di studio e analisi specifica della fattispecie concreta[6], dall’altra parte si è registrato essere, nei tempi, causa della ritrosia del giudice amministrativo che, naturalmente, pecca della conoscenza tecnica di materia non giuridica, circoscrivendo timidamente il suo intervento alla sola presenza di “manifesta irragionevolezza” ed ostacolando, così,l’idea di un sindacato penetrante, giustificato, invece,dalla considerazione per la quale le stesse valutazioni tecniche non derivano da scienze inopinabili ed esatte[7].

2.        Tra ambiente e interesse culturale: una giurisprudenza di conflitto

La predetta inflessibilità registratasi a protezione della tutela del patrimonio culturale, però, continua a farsi frequente ostacolo rispetto all’impellente infrastrutturazione del Paese con impianti di produzione di energia da fonte rinnovabile, frenando, nondimeno, quella pluri-invocata transizione energetica e ambientale[8] e concorrendo, altresì, alla ritardata attuazione del PNRR e del Piano Nazionale Integrato per l’Energia e il Clima (PNIEC).

Se è comunemente indubbio, difatti, il significativo apporto positivo che a livello globale determina la produzione di energia da fonte rinnovabile, si annida, invece, nei procedimenti autorizzativi anteposti all’installazione dei predetti impianti, l’evidente reticenza nazionale ispirata all’impatto che questi ultimi hanno sul paesaggio, riccamente tutelato nel nostro Paese[9].

A dare prova dell’incidente intervento del Ministero della Cultura e delle Soprintendenze in tal senso, si menziona, tra le prime pronunce del Consiglio di Stato in materia, la n. 680 del 24 febbraio 2005, intervenuta sull’annullamento, per mano della Soprintendenza per i beni archeologici, architettonici e per il paesaggio del Molise, dell’autorizzazione paesaggistica rilasciata dalla Regione alla società Enel Green Power S.p.a. per la realizzazione di un impianto eolico, motivato dall’alterazione del quadro paesaggistico della zona che il progetto avrebbe provocato; la società proponeva ricorso al T.A.R. ma solo con appello alConsiglio di Stato il provvedimento della Soprintendenza veniva annullato[10].

Nel luglio 2021, anche la Soprintendenza per i Beni Culturali e Ambientali di Enna esprimeva parere negativo in relazione al progetto di una centrale fotovoltaica, “Centuripe”: a preoccupare era il Rischio Archeologico Assoluto Alto che avrebbe investito i terreni interessati dalla costruzione dell’impianto nonché la presenza di un “ esteso complesso archeologico pluristratificato” limitrofo a siti di interesse archeologico già vincolati.

Ad oggi, da come appare, i pareri negativi delle Soprintendenze e del Ministero della Cultura rispetto all’installazione di impianti per la produzione di energia da fonte rinnovabile raggiungono l’87% della totalità[11], dando prova di una postura oppositiva che ancora resiste e che disarma la P.A. sia dinanzi alle valutazioni tecniche di tali uffici[12], sia di fronte alla tendenziale dilatazione della portata della tutela paesaggistica, contraria al principio di massima diffusione delle fonti rinnovabili.

 

3.        Verso una possibile e nuova prospettiva di integrazione tra ambiente e cultura

Nonostante l’anticipato conflitto continui, malgrado, a riproporsi, la sentenza del Consiglio di Stato del 22 settembre 2022, n. 8167, deve, invece, segnalarsi per talune avvedute ponderazioni sul critico rapporto tra l’interesse alla tutela del patrimonio culturale e quello alla tutela dell’ambiente, fornendo una chiave di lettura che funga da correttivo per le successive decisioni amministrative e, naturalmente, per la concreta fattispecie affrontata dal T.A.R. Molise.

Nei termini per i quali “anche per gli interessi di rango costituzionale (vieppiù quando assegnati alla cura di corpiamministrativi diversi) va ribadito che a nessuno di essi la Carta garantisce una prevalenza assoluta sugli altri. La loro tutela deve essere «sistemica» e perseguita in un rapporto di integrazione reciproca”[13], il Collegio dà conto, innanzitutto, della condivisa primarietà dei due interessi pubblici in oggetto, escludendo immediatamente l’ipotesi dell’integrale sacrifico diognuno di essi in favore di altri, costituzionalmente tutelati, delegittimando “una concezione totalizzante” e rimettendo fiducia nell’individuazione di un punto d’equilibrio in ossequio ai principi di proporzionalità, ragionevolezza ed integrazione, al fine di garantire quella tutela dell’ambiente come “chiave universale – inserita nell’art. 9 Cost. – per fare prevalere, in un’inedita gerarchia, il valore ambientale su quello paesaggistico” [14].

Appare chiara, dunque, l’indifferibilità della transizione ecologica, imponendo agli addetti ai lavori di operare coscienziosamente: è, difatti, l’atteso e progressivo aumento delle istanze di realizzazione degli impianti di produzione di energia da fonte rinnovabile ad essere interpretato dai funzionari del Ministero della Cultura – amanti dell’arte e dell’architettura – come un pregiudizio per quella secolare tutela “supercostituzionale”, favorendo una c.d. “ipostatizzazione del valore paesaggio”[15] e contraddicendo, pertanto, il principio-dovere di leale collaborazione tra pubbliche amministrazioni, diventato “quasi un fastidio da cui liberarsi con un dictum solitario e irretrattabile”[16].

Nella consapevolezza che, se la preoccupazione per una primarietà degli interessi continuerà a superare il tentativo di ricerca di meccanismi bilanciatori, tali interessi “rischieranno, come i numeri primi, la solitudine”[17], si auspica un seguito di azioni valutative libere da “automatismi affidati ad aprioristiche primazie”, fautori di un indebolimento comune a tutti gliinteressi[18]: d’altra parte, per concludere, se è vero che “ha cultura chi ha coscienza di sé e del tutto, chi sente la relazione con tutti gli altri esseri”[19], se è vero che lo stesso ecosistema è l’inevitabile contenitore della cultura tutta, perché non calare la primaria tutela del patrimonio culturale in un urgente dialogo di cui, congiuntamente all’interesse alla tutela dell’ambiente, dovrebbe essere partecipe, provando ad accordare la cura del belloalla cura del pianeta intero?

Note:

[1]  A. L. TARASCO, I beni culturali in una prospettiva internazionale e comparata, in AA.VV., Scritti in onore di Roberto Marrama, Napoli, Editoriale scientifica, 2012, p. 1192.

[2]  O. M. CAPUTO, Vincolo storico-artistico e interessi secondari. Contrasto nella VI Sezione del Consiglio di Stato (Nota a Cons. Stato, Sez. VI2 settembre 1998, n. 1179); Cons. Stato, Sez. VI, 8 febbraio 2000, n. 677), in Foro amm., pp. 1800-1801.

[3]  Siti italiani del patrimonio mondiale UNESCO, disponibile qui: www.beniculturali.it.

[4]  M. A. CABIDDU, La società del “bellessere” e il suo sistema, in Riv. AIC, 3/2022.

[5]  Foro amm. – Cons. St., 1/2005, p. 106.

[6]   L. DI GIOVANNI, Valutazione tecnica e potere discrezionale nella tutela del paesaggio, in Giorn. Dir. amm., 1/2016, p. 48.

[7]  F. FRACCHIA, C. VIDETTA, La tecnica come potere, in Foro it.,10/2022, p. 494.

[8]  B. TONOLETTI, Le procedure autorizzative per le fonti rinnovabili di energia e il rapporto tra obiettivi di decarbonizzazione e tutela di altri interessi pubblici, in E. BRUTI LIBERATI, M. DE FOCATIIS, A. TRAVI (a cura di), L’attuazione dell’european Green Deal: i mercati dell’energia e il ruolo delle istituzioni e delle imprese, Milano, Wolters Kluwer, 2022, pp. 98-99.

[9]   C. VIVANI, La localizzazione degli impianti di produzione di energia da fonte rinnovabile: transizione ecologica, ambiente e paesaggio, in G.F. CARTEI (a cura di), Energie rinnovabili e Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza, Napoli, Editoriale Scientifica, 2022 (Aidambiente), p. 115 ss.

[10]  M. D’AURIA, Impianti eolici e vincoli paesistici, in Giorn. dir. amm., 9/2005, p. 946.

[11]  J. GILIBERTO, Rinnovabili: il 70% dei progetti bloccato da vincoli al paesaggio, in Il Sole 24 Ore, 21 agosto 2022.

[12]  S. SPUNTARELLI, Le rinnovabili per la transizione energetica: discrezionalità e gerarchia degli interessi a fronte della semplificazione dei procedimenti autorizzatori nel PNRR, in Riv. dir. amm., 1/2023, p. 88; S. AMOROSINO, Amministrare la bellezza: la gestione del patrimonio culturale, Roma, Dike giuridica, 2021, pp.35- 36.

[13]  Si richiama nella menzionata sentenza del Consiglio di Stato la sentenza della Corte costituzionale del 9 maggio 2013, n. 85, con ad oggetto la ruvida questione di diritto ambientale interessante l’acciaieria sita a Taranto (all’epoca di proprietà dell’ILVA S.p.a.).

[14]  G. MONTEDORO, Il ruolo di Governo e Parlamento nell’elaborazione e nell’attuazione del PNRR,   in Giust. amm., 2021, p. 29.

[15]  S. AMOROSINO, La “dialettica” tra tutela del paesaggio e produzione di energia da fonti rinnovabili a tutela dell’ambiente atmosferico, in Riv. giur. ed., 4/2022, pp. 266 ss.

[16]  S. AMOROSINO, Strutture, culture e prassi amministrative del MIBAC e delle Soprintendenze, in Riv. giur. Ed., 5/2019, p. 396.

[17]  M. CAMMELLI, G. PIPERATA, Patrimoni culturali: innovazioni da completare; tensioni da evitare, in

Aedon, 1/2022.

[18]  Ibidem.

[19]  A. GRAMSCI, Quaderni del carcere, 1935.