venerdì, Luglio 19, 2024
Uncategorized

Whistleblowing: “Analisi della nuova disciplina e problematiche applicative”

L’istituto del whistleblowing è entrato a far parte del diritto italiano tramite la L. 179/2017 e giovedì 28 giugno 2018 è stato presentato, dal Presidente dell’ANAC Cantone, il terzo rapporto annuale sul whistleblowing: Analisi della nuova disciplina e problematiche applicative.

Il suddetto rapporto mostra un evidente passo in avanti compiuto dall’istituto di derivazione anglosassone che ha attecchito in Italia grazie a quei trapianti propri del diritto comparato. Il rapporto elaborato dall’Autorità Nazionale Anticorruzione mostra, nello specifico, che dal settembre 2014 al maggio 2018 (periodo preso in considerazione dal rapporto) i fascicoli aperti (3 nel 2014 e 334 nel 2018) sono in netto aumento.

Altresì, anche il numero di segnalazioni al mese è aumentato. Ma il dato più rilevante è rappresentato dall’area geografica di provenienza delle segnalazioni: (a) 42,81% al Sud; (b) 32,34% al Nord; (c) 21,86% al Centro; (d) 0,60 % delle segnalazioni provengono dall’estero ed infine un 2,40% delle stesse provengono da un’area geografica non indicata.

Si segnala che i dati diffusi dall’ANAC mostrano, avendo riguardo agli anni 2017- 2018, un aumento delle segnalazioni da parte di dipendenti pubblici[1]. Infatti, 240 segnalazioni sono state compiute da questi solo nell’anno 2017, con una percentuale del 65,93%; l’anno 2018, invece, ha visto 188 segnalazioni da parte di dipendenti pubblici, con una percentuale del 56,29%.

Si vuole in questa sede riflettere circa l’incremento – notevolissimo – delle segnalazioni, ed ancor più delle segnalazioni da parte di dipendenti pubblici. Tale progresso è probabilmente dovuto alla L. 30 novembre 2017, n. 179, la quale, all’art. 1 prevede il divieto assoluto, in virtù ed a seguito della segnalazione, di demansionare, licenziare, trasferire, o sottoporre il whistleblower ad altra misura organizzativa avente effetti negativi sulle condizioni di lavoro. Inoltre, l’ANAC raccoglie segnalazioni, da parte delle organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative nell’amministrazione, circa le eventuali misure ritorsive nei confronti del segnalante. L’ANAC informa poi il Dipartimento della funzione pubblica della Presidenza del Consiglio dei Ministri o gli altri organi di garanzia o di disciplina per le attività e gli eventuali provvedimenti di competenza.[2]    La tutela è accresciuta altresì da quanto disposto circa l’identità del segnalante la quale: da un lato, nel procedimento penale è coperta dal segreto ex art. 329 c.p.p.[3]; dall’altro, nell’ambito del procedimento innanzi alla Corte dei Conti, questa non può essere rivelata sino alla chiusura della fase istruttoria. L’unica deroga al principio del divieto di rivelazione dell’identità del segnalante è disposta dall’ultimo periodo dell’articolo 1, comma 3, L. 179/2017 il quale dispone che nell’ambito del procedimento disciplinare, qualora la contestazione dell’addebito disciplinare sia fondata su accertamenti distinti e ulteriori rispetto alla segnalazione, anche se conseguenti alla stessa, l’identità del segnalante non può essere rivelata. Qualora però la conoscenza dell’identità del segnalante sia indispensabile per la difesa dell’incolpato, “la segnalazione sarà utilizzabile ai fini del procedimento disciplinare solo in presenza di consenso del segnalante alla rivelazione della sua identità”. Dunque, nell’ottica della difesa sul piano diano della responsabilità disciplinare si spiega la ratio della deroga appena riportata.

Circa la tipologia di condotte illecite segnalate, una percentuale, seppur minima di segnalazioni[4], è dovuta alla assenza di procedure per la presentazione e la gestione delle segnalazioni; a tal riguardo infatti il comma 5, art. 1, L. 179/2017 ha previsto la predisposizione da parte dell’ANAC (dopo aver sentito il Garante per la protezione dei dati personali) di apposite linee guida che prevedono l’utilizzo di modalità anche informatiche e strumenti di crittografia per garantire la riservatezza dell’identità del segnalante. Una percentuale rilevante di segnalazioni[5], invece, fa riferimento alla mancata attuazione delle disposizioni anticorruzione. Altri motivi riguardano cattiva gestione delle risorse pubbliche, abuso di potere, conflitto di interessi, concorsi illegittimi, appalti illegittimi, incarichi e nomine illegittime anche in violazione del D. Lgs. 39/2013, cattiva amministrazione e demansionamento e trasferimento illegittimi derivanti da segnalazioni.

Di seguito si riporta il grafico:

In relazione all’ente di appartenenza del segnalante si evidenzia che resta costante l’alta percentuale di segnalatori di Regioni ed Enti Locali, ed inoltre rispetto all’anno precedente è aumentato il numero di whistleblower di istituzioni scolastiche. A tal riguardo si noti che il rapporto mostra che nel 2017, all’Università del Salento, sono state segnalate tre condotte che avevano riguardo sia irregolarità del procedimenti di elezione alla carica di Presidente del Consiglio didattico sia ad altre relative alla violazione della privacy e che nessuna di queste era anonima.

In relazione alle autorità, invece, le segnalazioni hanno avuto riguardo alle società pubbliche tra cui la “Consip S.p.a.”, le cui motivazioni si riferivano, tra l’altro, a presunte irregolarità nell’ambito di una procedura di gara Consip, presunti condizionamenti da parte di un dipendente della società nell’ambito di alcune procedure di gara, presunte irregolarità nell’ambito della formulazione delle offerte di talune società per la partecipazione a gare Consip, segnalazioni riguardanti trasparenza e correttezza di una procedura di nomina della Commissione giudicatrice. Gli esiti di queste segnalazioni (del 2017) sono stati vari, infatti: talune sono state archiviate a seguito di istruttoria; talaltre, sono state archiviate in quanto anonime e non sufficientemente circostanziate; altre ancora, hanno comportato il coinvolgimento del vertice aziendale ai fini dell’adozione delle azioni più opportune. Sempre nel 2017 è stata segnalata, anonimamente, una condotta riprovevole da parte della “AMA Roma S.p.A.” riguardante un dipendente che postava foto su un social network nello stesso giorno in cui risultava in malattia che lo ritraevano all’interno di un veicolo privato in orario di fascia di reperibilità per visita fiscale; le verifiche non hanno portato a rilievi da contestare.

Infine, la relazione riporta le criticità e gli esiti virtuosi riscontrati dalle amministrazioni. Le prime riguardano la mancanza di specifici poteri di indagine utili al riscontro dei fatti segnalati, con allungamento dei tempi di istruttoria; utilizzo improprio dell’istituto con segnalazioni riferite a materia non di competenza dell’ente; scarsa qualità delle segnalazioni; scarsa fiducia nell’istituto; difficoltà a trattare le segnalazioni provenienti dai collaboratori delle imprese appaltatrici; difficoltà dell’istituto ad attecchire nei contesti lavorativi di ridotte dimensioni.  A tal proposito si vuole riflettere sulle segnalazioni riferite a materie di competenza estranee all’ente e a quelle di scarsa rilevanza che, si pensa, comportino sfiducia nei confronti dell’istituto e scarsa attitudine alla denuncia oltre che lungaggini dei tempi di istruttoria (quando questa viene attivata).

Circa le best practice dell’istituto, invece, si riferisce che mentre il Comune di Napoli ha posto in essere delle attività formative rivolte ai pubblici dipendenti, il Comune di Roma Capitale ha attuato la revisione delle procedure amministrative al fine di renderle più chiare, semplici e trasparenti; la semplificazione è infatti un istituto volto ad attuare la trasparenza amministrativa e prevenire la corruzione. Invece, la Consip ha attuato la possibilità di integrare segnalazioni da parte di operatori economici (esterni) che si interfacciano con la società.

Si riporta il link attraverso cui è disponibile l’accesso al terzo rapporto annuale: “Whistleblowing: analisi della nuova disciplina e problematiche applicative”.

[1] L’articolo 1, comma 2, L. 179/2017 specifica che per “per dipendente pubblico si intende  il  dipendente  delle  amministrazioni  pubbliche   di   cui all’articolo  1,  comma  2,  ivi  compreso  il  dipendente   di   cui all’articolo 3, il dipendente di un ente pubblico economico ovvero il dipendente di un ente  di  diritto  privato  sottoposto  a  controllo pubblico ai sensi dell’articolo 2359 del codice civile. La disciplina di cui al presente articolo si applica anche ai lavoratori  e  ai collaboratori delle imprese  fornitrici  di  beni  o  servizi  e  che realizzano opere in favore dell’amministrazione pubblica”.

[2] Di seguito si riporta l’art. 1, L. 179/2017: “«Art. 54-bis (Tutela del dipendente pubblico che segnala illeciti). – 1. Il pubblico dipendente che, nell’interesse dell’integrità della pubblica amministrazione, segnala al responsabile  della  prevenzione della corruzione e della trasparenza di cui all’articolo 1, comma  7, della legge 6 novembre 2012, n. 190, ovvero  all’Autorità  nazionale anticorruzione (ANAC), o denuncia all’autorità giudiziaria ordinaria o a quella contabile, condotte illecite di cui è venuto a conoscenza in ragione del proprio rapporto di lavoro non può essere sanzionato, demansionato, licenziato, trasferito, o sottoposto  ad  altra  misura organizzativa avente effetti negativi,  diretti  o  indiretti,  sulle condizioni di lavoro determinata dalla  segnalazione.  L’adozione di misure ritenute ritorsive, di cui al primo periodo, nei confronti del segnalante è comunicata in ogni caso all’ANAC dall’interessato o dalle   organizzazioni   sindacali    maggiormente    rappresentative nell’amministrazione nella quale le stesse sono  state  poste  in essere. L’ANAC informa il Dipartimento della funzione pubblica della Presidenza del Consiglio dei ministri o gli altri organismi  di garanzia  o  di  disciplina  per  le  attività   e   gli   eventuali provvedimenti di competenza.”

[3] Articolo 329 c.p.p. “Gli atti compiuti dal pubblico ministero e dalla polizia giudiziaria sono coperti dal segreto […]”

[4] Ci si riferisce, infatti, allo 0,90% delle segnalazioni, nel 2018.

[5] 8,98% di segnalazioni nel 2018.

[6] Sull’argomento si veda inoltre:

LA SELVA P., “Tutela della trasparenza nelle società partecipate della P.A: : le nuove linee guida ANAC“;

SANTONICOLA R., “Whistleblower. La disciplina della tutela del segnalatore  di attività illecite all’interno della Pubblica Amministrazione“.

SANTONICOLA R., “Whistleblowing: una legge a tutela della segnalazione di comportamenti illeciti”.

Rossella Santonicola

Rossella Santonicola, nasce a Napoli nel 1994, é studentessa di giurisprudenza dell'ateneo federiciano attualmente iscritta al suo ultimo anno. Conseguita la maturità classica, ad indirizzo linguistico a Nocera inferiore (provincia di Salerno), città dove vive fin dalla nascita, segue poi la sua passione per lo studio del diritto. L'ammirazione per il diritto e per le lingue e culture europee la portano a studiare per un semestre diritto e Amministrazione delle Imprese all'Università cattolica di Pamplona (Spagna), grazie alla vincita di una borsa del progetto europeo ‘Erasmus’. Questa esperienza le apre nuovi orizzonti fino a farle sviluppare propensione per le materie che riguardano la Pubblica Amministrazione e la comparazione tra ordinamenti giuridici, che la conduce ad uno studio critico e ragionato del diritto. A conclusione del suo percorso universitario è attualmente impegnata a scrivere la tesi in diritto amministrativo comparato dal titolo "La prevenzione e il contrasto della corruzione. Prospettive di diritto comparato tra Italia e Francia". Da sempre amante della lettura, nel tempo libero si dedica a classici e romanzi. Ama viaggiare, scoprire posti nuovi, conoscere nuove culture e relazionarsi con persone sempre diverse. email: rossella.santonicola@iusinitinere.it

Lascia un commento