martedì, Marzo 19, 2024
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Competenze dell’Unione e autonomia nazionale: la decisione della Corte costituzionale federale tedesca sull’European Stability Mechanism

Competenze dell’Unione e autonomia nazionale: la decisione della Corte costituzionale federale tedesca sull’European Stability Mechanism.

La crisi dei debiti sovrani ha reso necessaria una maggiore solidarietà tra gli Stati membri dell’Unione Europea, tuttavia alcune voci si sono levate contro l’iniziativa del Consiglio sull’istituzione di un “fondo salva stati”, ma è ancora rivendicabile una certa autonomia nazionale in materia?

Il meccanismo europeo di stabilità: cos’è e come funziona

Le disposizioni sull’Unione Economica Monetaria (UEM), istituita con il Trattato di Maastricht (1992), sono state riformulate con il Trattato di Lisbona (2007); tuttora sono contenute nel Titolo VIII (artt. 119 – 144) del TFUE. Esse non prevedono una politica fiscale e di bilancio comune (da non confondere con la dicitura di bilancio dell’Unione), ma una blanda forma di coordinamento delle politiche economiche e di convergenza di parametri macroeconomici (rapporto debito pubblico/PIL; disavanzo pubblico; inflazione), i cui valori di riferimento sono fissati nel protocollo n. 12 annesso ai Trattati e la cui osservanza e sorveglianza fu, in un primo tempo, disposta nel Patto di stabilità e di crescita (1997). Lisbona rafforzò il quadro normativo allora vigente, aggiungendo con l’art. 136 TFUE la previsione dell’elaborazione di orientamenti comuni di politica economica, in seno al Consiglio dei ministri di economia e finanza (rinominato gruppo ECOFIN) degli Stati membri.

Bisognava attendere che la spirale recessiva, iniziata nel 2008, travolgesse le finanze pubbliche della Spagna, della Grecia, dell’Irlanda e dell’Italia; gradualmente si apriva un enorme divario all’interno dell’UEM tra Paesi con elevati livelli di debito pubblico e Paesi a basso rischio, risaltando squilibri macroeconomici, che danneggiavano la tenuta e l’integrità dell’euro.

Per evitare il peggio, si ricorse alla modifica dei Trattati, per via semplificata[1], in particolare di quell’art. 136 sopra menzionato, prevedendo la possibilità, per gli Stati che hanno adottato l’euro, di istituire un meccanismo di stabilità da attivare ove indispensabile per salvaguardare la stabilità della zona euro nel suo insieme”. Tuttavia qualsiasi  forma di assistenza finanziaria era sottoposta a  “rigide condizioni” (comma 3):prestiti in cambio delle c.d. riforme strutturali (tagli incisivi alla spesa pubblica; riforma degli enti pubblici; riforma del sistema previdenziale e assistenziale etc.), che vanno sotto il nome di austerity.

L’idea si tradusse nella decisione del Consiglio europeo del 24-25 marzo 2011 di istituire il c.d. European Stability Mechanism, il cui Trattato istitutivo fu firmato l’11 luglio dai ministri delle finanze dei 17 Paesi dell’eurozona, ma che subì modifiche fino ad arrivare ad una versione, firmata nel febbraio 2012[2];si tratta di un vero e proprio organismo intergovernativo permanente[3], con una sede a Lussemburgo e una struttura gerarchica, che affida ad un Consiglio di amministrazione il potere di imporre scelte di politica macroeconomica ai Paesi aderenti.

Il fondo, da cui attinge per lo scopo di assistenza finanziaria, ammonta a 700 miliardi di euro: 80 miliardi da versare, mentre i rimanenti 620 miliardi erano versati “a chiamata” – cioè in caso di necessità – dagli Stati membri dell’ESM, in ordine di peso (la Germania era il primo azionista, con capitale da versare del 27,14% sul totale; seguiva la Francia, con un 20,38% e l’Italia al terzo posto con un 17,9%). Il capitale rappresentava una quota di bilancio pubblico nazionale, da destinare alla mutua assistenza nell’area dell’euro. Ciò rappresentò una grande novità, poiché la solidarietà finanziaria sarebbe stata una risposta efficace alle tempeste dei mercati finanziari. Per funzionare, il trattato istitutivo dell’ESM doveva essere ratificato da tutti gli stati firmatari, secondo le regole del diritto internazionale; ma in Germania la legge di ratifica fu bloccata da alcune voci fuori dal coro ed euroscettiche.

La Germania blocca la ratifica del Trattato ESM

Se, da un lato, il governo di Berlino era riuscito ad incassare il risultato previsto dal c.d. Fiscal Compact (Trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance dell’Unione, marzo 2012), ossia l’inserimento della regola del pareggio di bilancio nelle Costituzioni dei 25 Stati membri firmatari, dall’altro si alzavano proteste contro il presunto svuotamento dei poteri del governo federale[4], che sia l’ESM che la nuova governance dell’Unione recavano con sé, e la conseguente violazione della Legge fondamentale della Germania federale.

Le leggi di ratifica, che dovevano essere firmate dal Presidente federale, furono bloccate dalla richiesta presentata da individui alla Corte costituzionale federale  di emanare misure provvisorie contro di esse per la violazione degli artt. 20, comma 1 e 2, 23, comma 1 e 2, e dell’art. 79 comma 3 della Legge fondamentale (Grundgesetz). Nella sostanza si trattava di accertare che entrambe le leggi, ricollegate ai due trattati sopra descritti, violassero il principio federale e della sovranità popolare (art. 20, comma 1 e 2), la disposizione relativa alle modalità di partecipazione della Germania federale al processo di integrazione europea, alle modifiche dei Trattati e conseguentemente delle norme della Legge fondamentale e le modalità di partecipazione degli organi federali (Bundestag, Bundesrat e governo federale) agli affari europei (art. 23, comma 1 e 2) e la disposizione relativa all’impossibilità di modificare la Legge fondamentale nei principi enunciati negli artt. 1 e 20 (art. 79, comma 3). Nei fatti, entrambi gli strumenti di ratifica autorizzavano un ulteriore trasferimento di poteri agli organi dell’Unione, in materia di bilancio, senza alcuna base giuridica nei Trattati, ovvero senza una formale revisione degli stessi. La disciplina di bilancio vigente, secondo i ricorrenti, verrebbe svuotata a livello nazionale e gli organi federali preposti ridotti a semplici esecutori di decisioni prese altrove. La Corte federale ha tuttavia rigettato le richieste, esaminando la questione nel merito e dando un contributo notevolissimo al rafforzamento della governance nascente.

Un sì condizionato da Karlsruhe

La Corte costituzionale federale[5], come accennato sopra, ha rigettato la richiesta di misure cautelari al fine di inibire il processo di ratifica dei Trattati sopra descritti, con sentenza del 12 settembre 2012, ma allo stesso tempo ha posto due condizioni all’esecuzioni degli obblighi derivanti dalla partecipazione della Germania ai trattati: a) che l’impegno finanziario del Paese al capitale ESM non superi il capitale sottoscritto (c.d. liability ceiling), quasi 190 miliardi di euro: solo con l’approvazione del Parlamento potrà essere superata questa soglia; b) l’obbligo di informare il Parlamento tedesco dei lavori dell’ESM, pur coperti da riservatezza.

Gli otto giudici di Karlsruhe hanno così sciolto il nodo della presunta violazione delle prerogative degli organi nazionali: non è vero dunque che entrambi i trattati svuotano lo Stato delle residue competenze. Certo, il giudizio della Corte non si presta ad un’interpretazione estensiva del Titolo VIII del TFUE, poiché è impossibile attribuire altre competenze degli organi dell’Unione rispetto a quelle già previste: pena, l’illegittimità di qualsiasi atto dell’Unione, che rilevi competenze non disposte. Allo stato attuale non è possibile parlare di una, seppur minima, disciplina di bilancio “europea”.

La Corte ha inoltre ribadito il principio per cui “la Germania non può sottoscrivere accordi internazionali che abbiano conseguenze di bilancio non prevedibili imprecisi o non calcolabili[6]: spetta dunque al Bundestag approvare ogni singola misura di importo particolarmente ampio, che sia decisa a livello internazionale o in ambito europeo e che comporti oneri di bilancio. Trattasi di un perfetto compromesso tra esigenze derivanti dalla partecipazione al processo di integrazione europea e salvaguardia dei principi fondamentali dello stato federale.

[1] Decisione del Consiglio europeo 2011/199/UE del 25 marzo 2011 )

[2] G. M. Ruotolo, La costituzione economica dell’Unione europea al tempo della crisi globale, in Studi sull’integrazione europea, numero 2-3 2012

[3] E. Triggiani, Spunti e riflessioni sull’Europa, 2015

[4] Redazione Altalex, “Crisi: come funziona l’ESM, il meccanismo che non piace alla Germania” (http://www.altalex.com/documents/news/2012/07/19/crisi-come-funziona-l-esm-il-meccanismo-che-non-piace-alla-germania)

[5] Corte costituzionale federale tedesca, sentenza BvR 1390/12, 12 settembre 2012

[6] E. Gambaro, F. Mazzocchi, “Alcune riflessioni sulla sentenza della Corte Costituzionale tedesca del 12 settembre” (https://www.diritto24.ilsole24ore.com/avvocatoAffari/mercatiImpresa/2012/10/trattati-dellesm-e-del-fiscal-compact-la-pronuncia-corte-costituzionale-tedesca-.php?preview=true)

Giuseppe Saviotti

Dottore in scienze politiche, relazioni internazionali e studi europei presso l'Università di Bari, attualmente in fase di completamento degli studi di relazioni internazionali. Collaboratore dell'area di diritto internazionale, con particolare interesse per il diritto e le politiche dell'Unione Europea.

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