Ambiente e Costituzione: panem et circenses?

 

1. Legge costituzionale n.1/2022: iter legis e finalità

Nell’ultimo periodo si è parlato molto della riforma costituzionale in materia di tutela ambientale, approvata tra giugno 2021 e febbraio 2022.

Trattandosi di una riforma costituzionale, è stato necessario ottenere una doppia approvazione da parte di ciascuna delle due Camere: la prima approvazione al Senato della Repubblica risale al 9 giugno 2021, la prima approvazione alla Camera dei Deputati al 12 ottobre 2021, la seconda approvazione al Senato al 3 novembre 2021 e, infine, la seconda approvazione alla Camera all’8 febbraio 2022.

La legge costituzionale n. 1/2022, recante “Modifiche agli articoli 9 e 41 della Costituzione in materia di tutela dell’ambiente“, è stata poi pubblicata nella Gazzetta ufficiale n. 44 del 22 febbraio 2022[1]. Trascorso il periodo di vacatio legis, il provvedimento è entrato in vigore il 9 marzo 2022: si è così definitivamente concluso l’iter legis[2].

La riforma persegue la finalità di inserire all’interno della Costituzione un espresso riferimento alla tutela dell’ambiente e degli animali, attraverso delle modifiche agli articoli 9 e 41 della Carta costituzionale[3]. Il presente articolo ha l’obiettivo di analizzare gli effetti giuridici di tale riforma, con riferimento unicamente alla tutela ambientale: se secondo alcuni si tratta di un importante passo in avanti nella costruzione di un mondo più ecosostenibile, in cui attività economica e tutela ambientale anziché essere contrapposte si integrano a vicenda, secondo altri questa riforma è inutile o addirittura dannosa. Per capire la questione è ovviamente necessario condurre un’analisi che prenda in considerazione soltanto elementi di natura giuridica, lasciando da parte qualsiasi considerazione di matrice politica o sociologica.

 

2. Modifica dell’art. 9

Il primo articolo su cui la riforma interviene è l’art. 9 della Costituzione, il quale si trova all’interno dei principi fondamentali. Prima della riforma, l’articolo era il seguente: “La Repubblica promuove lo sviluppo della cultura e la ricerca scientifica e tecnica. Tutela il paesaggio e il patrimonio storico e artistico della Nazione.” Con la riforma, invece, viene aggiunto il seguente comma: “Tutela l’ambiente, la biodiversità e gli ecosistemi, anche nell’interesse delle future generazioni. La legge dello Stato disciplina i modi e le forme di tutela degli animali”. In riferimento a tale aggiunta, è necessario fare alcune considerazioni.

La prima considerazione riguarda un dato evidente: per la prima volta da quando la Costituzione è entrata in vigore l’1 gennaio 1948, il Parlamento interviene per modificare uno dei dodici principi fondamentali (cioè i primi dodici articoli della Costituzione). Per molto tempo, infatti, si è dubitato che i principi fondamentali potessero essere modificati, facendo riferimento in particolar modo alla sentenza n. 1146/1988 della Corte Costituzionale[4], con la quale quest’ultima ha affermato che “La Costituzione italiana contiene alcuni principi supremi che non possono essere sovvertiti o modificati nel loro contenuto essenziale neppure da leggi di revisione costituzionale o da altre leggi costituzionali. Tali sono tanto i principi che la stessa Costituzione esplicitamente prevede come limiti assoluti al potere di revisione costituzionale, quale la forma repubblicana (art. 139 Cost.), quanto i principi che, pur non essendo espressamente menzionati fra quelli non assoggettabili al procedimento di revisione costituzionale, appartengono all’essenza dei valori supremi sui quali si fonda la Costituzione italiana”. Parte della dottrina ha da sempre ricondotto all’interno dei principi supremi di cui parla la Corte, anche i principi fondamentali espressi negli articoli da 1 a 12 della Costituzione: il corollario di questa ricostruzione, era l’immodificabilità dei primi dodici articoli della Costituzione[5]. La riforma costituzionale che qui si sta analizzando, invece, apre definitivamente alla possibilità di modificare anche i principi fondamentali, con tutti i potenziali pericoli che ciò comporta. Infatti, se per alcuni la riforma non produce alcun rischio in quanto viene sostenuto che la modifica dei principi fondamentali sia sempre stata possibile a condizione che fosse migliorativa[6]  (e in questo caso lo è), secondo altri la revisione dell’art. 9 apre anche modifiche peggiorative[7]. Per questa seconda parte della dottrina, quindi, modificare l’art. 9 ha significato ammettere la possibilità che i principi fondamentali in generale venissero modificati, a prescindere dal fatto che la modifica fosse migliorativa o peggiorativa: quest’ultima, sarebbe una decisione spettante al legislatore.

La seconda considerazione, invece, fa riferimento alle espressioni utilizzate. La riforma parla di ambiente, biodiversità ed ecosistemi: in molti hanno evidenziato che tale formulazione è poco comprensibile e che perciò, ipotizzando un caso in cui la Corte Costituzionale deve pronunciarsi sulla violazione o meno da parte di una legge dell’ambiente, della biodiversità o degli ecosistemi, originerebbe la necessità di rivolgersi a degli esperti per capire quale significato attribuire alla formula utilizzata[8]. A questo si aggiunga che fino a oggi i tre termini hanno costituito una sorta di matrioska, con l’ambiente che includeva al proprio interno anche biodiversità ed ecosistemi[9]: la Corte Costituzionale ha infatti escluso, nella sentenza n. 407/2002[10],  l’identificabilità della tutela ambientale come una vera e propria materia in senso tecnico, in quanto l’ambiente costituisce un valore costituzionalmente protetto che copre diverse sfere dell’agire[11], facendo così intendere che la nozione di ambiente è difficilmente circoscrivibile. Questa ricostruzione era coerente con la riconduzione della biodiversità e degli ecosistemi all’interno della nozione di ambiente, ma dato che la riforma rende autonomo ognuno di questi tre termini sarà ora necessario circoscrivere il significato di ambiente, il quale non ricomprendendo più anche la biodiversità e gli ecosistemi sarà inevitabilmente ridotto[12]. Si consideri, inoltre, che per quanto concerne il tema del riparto delle competenze tra Stato e Regioni, l’art. 117 lettera s della Costituzione attribuisce allo Stato la competenza esclusiva in materia di “tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali”: chi è, quindi, competente a legiferare sulla biodiversità (dal momento che non rientra più nell’ambiente)[13]?

La terza considerazione, e l’ultima, ricollegandosi a quanto detto poc’anzi sull’ambiente inteso come valore costituzionalmente protetto, fa riferimento a una valutazione circa l’utilità di procedere attraverso questa riforma. La Corte Costituzionale, infatti, attraverso il combinato disposto dell’art. 9 (ante riforma) e 32 della Costituzione, aveva già ricavato il diritto a un ambiente salubre, facendo così assumere alla tutela dell’ambiente il rango di principio costituzionalmente tutelato[14]: era quindi davvero necessario intervenire con la modifica dell’art. 9, originando tutti i problemi sopra esposti circa la revisione di un principio fondamentale e la confusione terminologica, considerando che l’ambiente trovava già una propria tutela nella giurisprudenza costituzionale? Detto in altri termini, ne valeva la pena?

 

3. Modifica dell’art. 41

Il secondo articolo su cui la riforma interviene, invece, è l’art. 41 della Costituzione, il quale si trova all’interno dei rapporti economici (Parte I, Titolo III). Le modifiche apportate dalla riforma sono indicate di seguito in grassetto: “L’iniziativa economica privata è libera. Non può svolgersi in contrasto con l’utilità sociale o in modo da recare danno alla salute, all’ambiente, alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana. La legge determina i programmi e i controlli opportuni perché l’attività economica pubblica e privata possa essere indirizzata e coordinata a fini sociali e ambientali”. Anche in riferimento a tali aggiunte, sarà necessario fare alcune considerazioni.

Prima di tutto bisogna considerare che, anche prima di questa riforma, secondo molti l’ambiente poteva ugualmente costituire un limite all’iniziativa economica: la tutela ambientale, infatti, veniva fatta rientrare all’interno del limite generale dell’utilità sociale[15]. A tal proposito, è anche possibile far riferimento alla giurisprudenza costituzionale: la Corte Costituzionale ha infatti riconosciuto che “al limite della utilità sociale, a cui soggiace l’iniziativa economica privata in forza dell’art. 41 della Costituzione, non possono dirsi estranei gli interventi legislativi che risultino non irragionevolmente (art. 3 Cost.) intesi alla tutela dell’ambiente[16]”, riconoscendo quindi la legittimità di interventi legislativi limitativi dell’iniziativa economica in virtù della tutela dell’ambiente.

Alla luce di quanto appena detto, ci si chiede dunque quale significato possa attribuirsi all’aggiunta del legislatore, ed è possibile ipotizzare che quest’ultimo abbia voluto introdurre una sorta di gerarchia dei valori opponili all’iniziativa economica interna all’art. 41, scegliendo volutamente di inserire salute e ambiente prima di sicurezza, libertà e dignità umana in modo tale da attribuire ai primi due valori una forza maggiore rispetto agli altri[17]. A questo punto è possibile seguire due diverse correnti di pensiero che, tuttavia, conducono al medesimo risultato: un giudizio negativo circa questa modifica.

La prima corrente di pensiero è formata da coloro i quali escludono che ci possa essere una vera e propria gerarchia di valori costituzionalmente protetti: non ci può essere nessuna prevaricazione di un valore rispetto a un altro, ad esempio neanche il diritto alla salute potrebbe di per sé essere considerato come sempre e comunque prevalente rispetto a un altro valore costituzionale, ed eventuali contrasti tra i vari valori devono essere risolti attraverso il raggiungimento di un punto di equilibrio che non leda il nucleo essenziale di nessuno dei valori coinvolti[18]. Il risultato a cui giunge questa corrente di pensiero, rispetto alla modifica dell’art. 41, è un giudizio negativo circa l’aggiunta esaminata: quest’ultima non è utile, in quanto né aggiunge la tutela ambientale in quanto questa era già contenuta nell’utilità sociale, né crea una gerarchia di valori poiché quest’ultima sarebbe incompatibile con il nostro sistema costituzionale.

La seconda corrente di pensiero, invece, sostiene che una gerarchia di valori costituzionali esiste, e che in particolare al diritto alla salute sia riconosciuta una sorta di prevalenza rispetto all’iniziativa economica: fino ad ora la tutela ambientale veniva ricondotta all’interno del diritto alla salute (si ricordi quanto detto sul combinato disposto dell’art. 9 e 32 Cost.) e, quindi, anche quest’ultima aveva la stessa posizione preminente del diritto alla salute all’interno del quale era ricondotta[19]. Dato che con la modifica dell’art. 41 si distingue la salute dall’ambiente, la tutela ambientale non potrà più essere ricondotta nel diritto alla salute e, di conseguenza, perderà la posizione di preminenza avuta finora: anche in questo caso il giudizio sulla riforma è negativo, poiché questa porta a una sorta di arretramento in virtù del quale, paradossalmente, lo stesso ambiente era meglio tutelato prima della riforma.

Per quanto riguarda, infine, la possibilità di adottare iniziative di dirigismo pubblico anche in riferimento a fini ambientali, per molti vale più o meno lo stesso ragionamento fatto finora: anche prima della riforma ciò sarebbe stato possibile, in quanto i fini ambientali venivano ricondotti all’interno dei fini sociali[20].

In virtù di tutte le considerazioni fatte lungo questo articolo, la riforma costituzionale appare molto ridimensionata. Dal punto di vista giuridico, si corre il rischio che gli effetti di queste modifiche siano inutili nella migliore delle ipotesi (si pensi, ad esempio, alla tutela ambientale, già ricavata dalla giurisprudenza costituzionale a prescindere dalla riforma), dannosi negli altri casi (si faccia riferimento, ad esempio, alla confusione terminologica creata dalla modifica dell’art. 9): questo potrà dirlo soltanto il tempo. La vera forza di questa riforma costituzionale, in ogni caso, non va ricercata nell’ambito prettamente giuridico bensì in quello politico. Se siamo in grado di trovare con certezza un effetto positivo della legge costituzionale n. 1/2022, questo è sicuramente di matrice pedagogica: attraverso questa riforma il legislatore ha voluto lanciare un messaggio rivolto a tutti i cittadini e a tutte le cittadine e, in qualche modo, educarli, sperando in una maggiore responsabilizzazione di quest’ultimi e in una loro più intensa attenzione circa la tematica della tutela ambientale. Si può anche intuire, tuttavia, che queste modifiche non sono affatto sufficienti per raggiungere questo obiettivo: dovrà essere il legislatore stesso, in futuro, a emanare leggi coerenti con le finalità che ha voluto raggiungere attraverso la riforma, perché è solo con la legislazione ordinaria che l’ambiente potrà trovare una adeguata tutela. Ma tutto questo, come detto, attiene al piano politico, mentre per quanto riguarda il piano giuridico non rimane che chiedersi: panem et circenses?

 

 

 

[1] La GU n. 44 del 22/02/2022, è disponibile qui (v. pp. 1-2): https://www.gazzettaufficiale.it/eli/gu/2022/02/22/44/sg/pdf

[2] L’iter legis della legge costituzionale n. 1/2022, è disponibile qui: https://www.senato.it/leg/18/BGT/Schede/Ddliter/54547.htm

[3] Il testo della legge costituzionale n. 1/2022, è disponibile qui: https://www.normattiva.it/uri-res/N2Ls?urn:nir:stato:legge.costituzionale:2022;1

[4] la sent. n. 1146/1988 della Corte Costituzionale, è disponibile qui: https://www.cortecostituzionale.it/actionSchedaPronuncia.do?anno=1988&numero=1146

[5]T. E. Frosini, La Costituzione in senso ambientale. Una critica, 2021, pp. 2-3, consultabile qui: https://www.federalismi.it/ApplOpenFilePDF.cfm?artid=45598&dpath=document&dfile=23062021154123.pdf&content=La%2BCostituzione%2Bin%2Bsenso%2Bambientale%2E%2BUna%2Bcritica%2B%2D%2Bstato%2B%2D%2Bpaper%2B%2D%2B

[6] I. A. Nicotra, L’ingresso dell’ambiente in Costituzione, un segnale importante dopo il Covid, 2021, p. 3, consultabile qui: https://www.federalismi.it/ApplOpenFilePDF.cfm?artid=45614&dpath=document&dfile=30062021173203.pdf&content=L%27ingresso%2Bdell%E2%80%99ambiente%2Bin%2BCostituzione%2C%2Bun%2Bsegnale%2Bimportante%2Bdopo%2Bil%2BCovid%2B%2B%2D%2Bstato%2B%2D%2Bpaper%2B%2D%2B

[7] T. E. Frosini, op. cit., pp. 2-3; Francesca Rescigno, Quale riforma per l’articolo 9, 2021, p. 2, consultabile qui: https://www.federalismi.it/ApplOpenFilePDF.cfm?artid=45597&dpath=document&dfile=23062021154049.pdf&content=Quale%2Briforma%2Bper%2Bl%E2%80%99articolo%2B9%2B%2D%2Bstato%2B%2D%2Bpaper%2B%2D%2B

[8] T. E. Frosini, op. cit., p. 3

[9] F. Rescigno, op. cit., p. 4

[10] la sent. n. 407/2002 della Corte Costituzionale, è disponibile qui: https://www.cortecostituzionale.it/actionSchedaPronuncia.do?anno=2004&numero=272

[11]A. L. de Cesaris, Ambiente e Costituzione, 2021, p. 2, disponibile qui: https://www.federalismi.it/ApplOpenFilePDF.cfm?artid=45615&dpath=document&dfile=29062021135303.pdf&content=Ambiente%2Be%2BCostituzione%2B%2D%2Bstato%2B%2D%2Bpaper%2B%2D%2B

[12] ibid.

[13] ibid.

[14] I. A. Nicotra, op. cit., p. 3

[15] L. Cassetti, Salute e ambiente come limiti “prioritari” alla libertà di iniziativa economica?, 2021, p. 4, consultabile qui: https://www.federalismi.it/ApplOpenFilePDF.cfm?artid=45599&dpath=document&dfile=23062021154214.pdf&content=Salute%2Be%2Bambiente%2Bcome%2Blimiti%2B%E2%80%9Cprioritari%E2%80%9D%2Balla%2B%2Blibert%C3%A0%2Bdi%2Biniziativa%2Beconomica%3F%2B%2D%2Bstato%2B%2D%2Bpaper%2B%2D%2B

[16]sent. n. 190/2001 della Corte Costituzionale, disponibile qui: https://www.cortecostituzionale.it/actionSchedaPronuncia.do?param_ecli=ECLI:IT:COST:2001:190

[17] Luisa Cassetti, op. cit., p. 4

[18] ivi, p. 5

[19] A. L. de Cesaris, op. cit., p. 3

[20] L. Cassetti, op. cit., pp. 6-7