Il Responsabile per la transizione digitale e il Piano triennale per l’informatica nella pubblica amministrazione 2021-2023

A cura della Dott.ssa Chiara Limiti

Sommario: 1. Introduzione; 2. L’introduzione della figura del Responsabile per la transizione al digitale – RTD; 3. I compiti del Responsabile per la transizione digitale; 4. Il Responsabile per la transizione digitale e il nuovo Piano triennale per l’informatica nella pubblica amministrazione 2021-2023

1. Introduzione

La digitalizzazione della Pubblica Amministrazione ha tradizionalmente scontato ritardi dovuti da un lato, alla mancata integrazione dei sistemi informativi da parte delle pubbliche amministrazioni, e dall’altro, ad una certa “gelosia” mostrata dalle amministrazioni che difficilmente hanno abbracciato i nuovi sistemi più funzionali e più diffusi in un’ottica di apertura e dialogo con le altre PP.AA.

Emblematico, a tale proposito, è quanto accaduto con l’introduzione dell’Anagrafe Nazionale della Popolazione Residente (c.d. ANPR)[1], ossia il sistema che consente di detenere in un’unica banca dati tutte le informazioni anagrafiche della popolazione italiana e accessibile a tutti i comuni in un’ottica di uniformità e di once only[2]. Aseguito della sua istituzione, infatti, e, in particolare, con la Circolare 13/2016 del Ministero dell’Interno, gli Enti Locali sono stati chiamati a scegliere tra due opzioni.

La prima opzione, completamente gratuita, detta web application[3] prevedeva che gli Enti locali abbandonassero i loro sistemi informatici e trasmigrassero i loro dati sul sito web di ANPR, consentendo all’Ente di continuare ad aggiornare il database direttamente online sul sito messo a disposizione. La seconda, invece, detta web service[4], manteneva la possibilità per l’Ente locale di continuare a lavorare sul proprio sistema gestionale, consentendo tuttavia la modifica dello nonché lo svolgimento delle operazioni anagrafiche usando direttamente il sito dell’anagrafe nazionale ed ottenere così il suo aggiornamento in tempo reale.

Nonostante la strada della web application permettesse di giungere ad un intervento definitivo in modo completamente gratuito, la quasi totalità degli Enti ha scelto l’opzione web service, la cui attuazione ha richiesto una serie di operazioni per aggiornare il sistema alle modifiche di ANPR. Questa scelta è una dimostrazione di quanto gli Enti resistano all’introduzione di meccanismi di interoperabilità e mantengano tendenzialmente un atteggiamento conservativo.

Nel contesto della digitalizzazione della P.A., la figura del Responsabile per la transizione digitale ha tra i vari obiettivi proprio quello di garantire e assicurare un processo di integrazione ed interoperabilità tra i sistemi in uso in ciascuna amministrazione e nei rapporti tra le singole amministrazioni.

In un’ottica di transizione al digitale, oggi sempre più viva nelle intenzioni del legislatori,  è necessario abbandonare la visione conservativa che ha caratterizzato l’agire delle Pubbliche Amministrazioni in questi decenni.

2. L’introduzione della figura del Responsabile per la transizione al digitale – RTD

Il ruolo del Responsabile per la transizione digitale è stato previsto in seguito agli interventi di modifica operati sul Codice dell’amministrazione digitale (c.d. CAD, decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82), ed in particolare modo nelle modifiche intervenute nell’ambito della c.d. Riforma Madia. La legge delega n. 124 del 2015 contenente “Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche” ha delegato il Ministero della funzione pubblica ad intervenire riformando diversi aspetti dell’organizzazione pubblica: dal pubblico impiego alla semplificazione dei procedimenti amministrativi (si veda in tal senso la riforma operata dal decreto legislativo n. 127 del 2016), dalla materia della trasparenza e dell’anticorruzione nell’azione della pubblica amministrazione alla digitalizzazione della stessa (la legge delega contiene 14 importanti deleghe legislative).

Nell’ambito di tali riforme, l’articolo 1, comma 1, lettera n) della citata legge delega definiva la necessità di “collocazione alle dirette dipendenze dell’organo politico di vertice di un responsabile individuato nell’ambito dell’attuale dotazione organica di fatto del medesimo ufficio, dotato di adeguate competenze tecnologiche e manageriali, per la transizione alla modalità operativa digitale e dei conseguenti processi di riorganizzazione”.

Il responsabile per la transizione digitale, dunque, ha il suo esordio con la riforma Madia il cui articolo 15 del decreto legislativo n. 179/2016, ha riscritto l’articolo 17 del CAD, prescrivendo che “le pubbliche amministrazioni garantiscano l’attuazione delle linee strategiche per la riorganizzazione e la digitalizzazione dell’amministrazione definite dal Governo in coerenza con le regole tecniche di cui all’art. 71 del CAD, attraverso l’affidamento ad un unico ufficio dirigenziale generale della transizione alla modalità operativa digitale e dei processi di riorganizzazione finalizzati alla realizzazione di una amministrazione digitale aperta”.

La norma prevede così l’obbligo per tutte le amministrazioni, non più esclusivamente per quelle centrali, di dotarsi di un ufficio dirigenziale preposto allo scopo, prevedendo esplicitamente che questo fosse posto alle dirette dipendenze dell’organo di vertice dell’ente e, quindi, in una posizione di relativa indipendenza rispetto alla restante organizzazione dell’Ente.

In seguito, il decreto legislativo n. 217 del 2017, che rientra sempre nell’ambito della delega di cui alle legge n. 124 del 2015, ha nuovamente riformato l’articolo 17, attribuendo nuovi compiti in capo all’RTD con particolare riferimento alla pianificazione e gestione dei sistemi di identità digitale e di domicilio digitale.  Come esplicitato dalla stessa Circolare ministeriale n. 3/2018, la rilevanza di tali previsione, “denota la volontà del legislatore di ricondurre immediatamente al vertice dell’amministrazione la governance – intesa come attività di indirizzo, coordinamento e correlata responsabilità – della transizione del Paese al digitale, attraverso la realizzazione di servizi pubblici rivisitati in un’ottica che ne preveda la piena integrazione con le nuove tecnologie e non più la giustapposizione di queste ultime alle esistenti forme di organizzazione. Da ciò si evince che, nel rispetto degli assetti organizzativi dell’amministrazione di riferimento e del principio di separazione tra funzioni del vertice politico e del vertice amministrativo, il legislatore attribuisce ai compiti demandati al RTD una valenza strategica tale da imprimere ai relativi obiettivi una derivazione diretta da parte del vertice politico che trova immediata espressione nella direttiva generale per l’attività amministrativa, successivamente da declinarsi nella programmazione strategica e operativa delineata nel piano della performance”[5].

L’introduzione del RTD non rappresenta un’assoluta novità nel panorama giuridico italiano, in quanto si colloca al culmine di un processo di definizione della figura e di riprogettazione della stessa. Già con la riforma operata al CAD nel 2005[6], infatti, erano previste delle centri di competenza a cui le pubbliche amministrazioni centrali dovevano delegare la definizione e l’attuazione di “linee strategiche per la riorganizzazione e la digitalizzazione definite dal Governo”.

La successiva riforma del 2006 del CAD[7] ha previsto l’obbligo specifico per le amministrazioni centrali di creare un centro unico di competenza cui affidare i predetti compiti. Con l’intervento del 2010[8] al decreto legislativo n. 82 del 2005 viene abbandonata l’idea del centro unico di competenza che viene sostituita da un ufficio dirigenziale unico di livello generale.

La riforma Madia prevede, quindi, l’introduzione di questa nuova figura posta alle dirette dipendenze dell’organo politico per assicurarne un’ampia possibilità di azione. Le precedenti esperienze avevano mostrato come l’istituzione di figure del genere si erano risolte nell’aumento di competenze a figure dirigenziali che, nel disegno originale di organizzazione, erano chiamate a svolgere altre funzioni. Per evitare questa distorsione, la riforma prevede che a questa funzione sia dedicato un ufficio dirigenziale unico di livello generale. Tuttavia, come spesso avviene con le riforme nell’ambito della pubblica amministrazione, l’individuazione di questa figura strategica rimane lettera morta, almeno fino alla Circolare n. 3/2018 del Ministro per la pubblica amministrazione. La predetta Circolare 3/2018 è stata emanata dal Ministro per la pubblica amministrazione della successiva legislatura – all’epoca si trattava della Ministra Giulia Bongiorno – la quale, nonostante il mutato clima politico e il cangiante “colore” del Governo, ha conservato una certa attenzione per la figura del responsabile per la transizione digitale, la cui funzione è rimasta fondamentale nell’ambito del continuo processo di digitalizzazione della pubblica amministrazione.

Nelle prime righe della Circolare n. 3/2018 si legge infatti che: “Con la presente Circolare, nella convinzione della centralità del ruolo del RTD ai fini della trasformazione digitale dell’amministrazione e del pieno adempimento delle norme in materia di innovazione della pubblica amministrazione, si richiamano le amministrazioni a provvedere, con ogni opportuna urgenza, alla individuazione del RTD preposto all’ufficio per la transizione al digitale e alla relativa registrazione sull’Indice delle pubbliche amministrazioni (IPA – www.indicepa.gov.it)”^[10][11]. Oltre al richiamo alle pubbliche amministrazioni affinché adottino la figura dell’RTD, la Circolare ne delinea il profilo e le competenze, ampliando la previsione normativa con delle funzioni che vengono dedotte dalla trasversalità della figura, oltre a specificarne la procedura di nomina. In particolare, infatti, la Circolare n. 3/2018 stabilisce che nelle pubbliche amministrazioni in cui non sono previste delle posizioni dirigenziali, il ruolo del RTD possa essere assegnato ad una posizione apicale o comunque ad un soggetto titolare di una posizione organizzativa. A tal fine, tuttavia, la Circolare prescrive che tale nomina debba riguardare dipendenti che abbiano specifiche e adeguate competenze in materia di informatica giuridica e di tecnologie. Allo stesso modo, la Circolare sottolinea anche la possibilità per amministrazioni di piccole dimensioni, ad eccezione delle amministrazioni dello Stato, di individuare la figura dell’RTD in forma associata, così come espressamente previsto dal comma 1 septies dell’articolo 17 del decreto legislativo n. 82 del 2005, ovvero, per i comuni, anche mediante l’unione di comuni. Spetta alla convenzione, in tal caso, stabilire le modalità di raccordo con il vertice delle singole amministrazioni.

 3. I compiti del Responsabile per la transizione digitale

L’articolo 17 del CAD al comma 1 prevede i compiti assegnati all’Ufficio per la transizione digitale al cui vertice è preposto l’RTD[12].

Oltre alla valenza e ai ruoli che l’RTD è chiamato a svolgere all’interno dell’amministrazione, questo svolge anche funzioni esterne al fine di consentire l’integrazione degli sviluppi informatici delle diverse amministrazioni. L’RTD, infatti, è l’interlocutore principale della Presidenza del Consiglio dei Ministri – e in particolare, del Dipartimento per la trasformazione digitale -, avendo peraltro costanti rapporti di dialogo con il Governo al fine di dare attuazione alle direttive in materia di transizione digitale, nonché di interfacciarsi con l’AGID in merito all’attuazione del Piano triennale dell’informatica all’interno dell’amministrazione di riferimento e con le altre amministrazioni per quanto riguarda i sistemi di interoperabilità.

L’RTD ha altresì delle funzioni di rappresentanza nei confronti dell’utenza finale, destinataria dell’azione amministrativa: l’RTD è infatti il riferimento per i cittadini e per le imprese per quanto riguarda i servizi e risponde al difensore civico digitale (costituito presso l’AGID in forma unica) per quanto riguarda le eventuali segnalazioni di disservizi dei sistemi informativi dell’amministrazione di appartenenza.

 4. Il Responsabile per la transizione digitale e il nuovo Piano triennale per l’informatica nella pubblica amministrazione 2021-2023

La nuova versione del Piano triennale per l’informatica nella pubblica amministrazione 2021-2023 è stato pubblicato di recente dall’AGID. Il Piano è stato sottoposto ad un vaglio preliminare della Commissione europea, finalizzato a verificare l’effettiva presenza e le modalità di gestione delle attività e degli obiettivi di digitalizzazione delle pubbliche amministrazioni connessi con il Programma nazionale di ripresa e resilienza (c.d. PNRR).

Nelle precedenti versioni del Piano triennale, il RTD era sempre stato destinatario di una serie di disposizioni che ne aiutavano a definire il ruolo e i compiti specifici. Nell’edizione del 2017-2019 del Piano, ad esempio, era contenuto un invito, quasi una spinta, alle pubbliche amministrazioni perché individuassero questa figura nel proprio organigramma. Nell’edizione del 2019-2021 del Piano, invece, venivano dettate delle vere e proprie azioni che l’RTD doveva porre in essere.

Nella penultima versione, 2020-2022, il Responsabile per la transizione digitale, anche in considerazione del periodo di emanazione del Piano in piena emergenza Covid-19, viene invece incaricato di progettare un nuovo modello di lavoro che, partendo dallo sviluppo dello smart working nelle pubbliche amministrazioni, possa supportare e coadiuvare i necessari cambiamenti organizzativi e le conseguenti necessità tecnologiche che emergono dalla necessità di riadattare anche il lavoro nelle pubbliche amministrazioni in un’ottica più flessibile e “a distanza”.

Nella versione 2021-2023 del Piano di recente pubblicazione, l’RTD viene invece sollecitato nello svolgimento del suo ruolo di fautore di un generale miglioramento della qualità dei servizi pubblici digitali: “in questo processo di trasformazione digitale è essenziale che i servizi abbiano un chiaro valore per l’utente; questo obiettivo richiede un approccio multidisciplinare nell’adozione di metodologie e tecniche interoperabili per la progettazione di un servizio. La qualità finale, così come il costo complessivo del servizio, non può infatti prescindere da un’attenta analisi dei molteplici layer, tecnologici e organizzativi interni, che strutturano l’intero processo della prestazione erogata, celandone la complessità sottostante. Ciò implica anche un’adeguata semplificazione dei processi interni alle PA, coordinata dal Responsabile per la transizione al digitale, con il necessario supporto di efficienti procedure digitali”[13].

Tuttavia, ciò che risalta particolarmente in questa versione del Piano è il fatto che sia stato dedicato un intero paragrafo al “Consolidamento del ruolo del Responsabile per la transizione al digitale”.

In questo paragrafo viene in primo luogo chiarito che l’RTD non rappresenta esclusivamente l’interfaccia tecnologica dell’amministrazione nei confronti dell’AGID e della Presidenza del Consiglio dei Ministri, ma che l’RTD è il “motore dei processi di cambiamento e innovazione”[14]. Oltre a questa funzione che è propria della figura dell’RTD, viene ricordato anche il ruolo che è chiamata a svolgere la Rete dei Referenti per la transizione digitale in termini di confronto e valorizzazione delle best practice.

Vi sono, poi, delle apposite azioni previste dal Piano che, nell’ambito dell’obiettivo 8.1 dedicato al miglioramento dei processi di trasformazione digitale della PA, sono rivolte al consolidamento del ruolo dell’RTD. In particolare, è prevista la possibilità per le PA che abbiano già nominato il proprio RTD di entrare sulla piattaforma di community[15]. La partecipazione alla community consente di scambiare esperienze, creando altresì una rete di supporto tra i singoli RTD e dunque, tra le varie amministrazioni. A partire da gennaio 2022, attraverso il proprio RTD, le pubbliche amministrazioni possono partecipare alla rilevazione del proprio fabbisogno formativo in tema di trasformazione digitale. Sulla base di tale fabbisogno, poi, gli RTD e i loro uffici saranno chiamati a partecipare ad apposite attività di formazione predisposte dall’AGID. A partire dall’anno successivo, invece, i responsabili e i relativi uffici sono chiamati a collaborare alla messa a punto di specifici moduli di formazione dedicati a tutti i dipendenti delle pubbliche amministrazioni (e non più solo ai responsabili e ai loro uffici).

Anche nella versione 2021-2023 del Piano è ribadita la possibilità per le pubbliche amministrazioni locali, a partire da aprile 2021, di procedere alla nomina formale di un RTD in forma associata, come già previsto dalla Circolare n. 3/2018 del Ministro per la pubblica amministrazione per gli Enti di piccole dimensioni.

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[1] ANPR – L’Anagrafe Nazionale della Popolazione Residente è la banca dati nazionale che semplifica i servizi demografici per favorire la digitalizzazione e il miglioramento dei servizi a Cittadini, Imprese ed Enti. “Se prima le nostre identità erano disperse in quasi ottomila comuni, oggi sono raccolte in un’unica Anagrafe. Una banca dati Nazionale che consente di ampliare la possibilità di offrire “servizi digitali”: Facili, Accessibili, Efficienti, Sicuri. Si tratta di servizi gestibili da remoto che consentono di compiere in modo nuovo i compiti che prima facevamo di persona” https://www.anagrafenazionale.interno.it/.

[2] Il 17 gennaio 2022, dopo 10 anni di sperimentazione, l’ultimo Comune italiano ha completato il subentro in ANPR. Dal 1° febbraio è iniziata poi la sperimentazione su ANPR del cambio di residenza online. ANPR ha sicuramente ottimizzato le comunicazioni dei dati anagrafici con le Pubbliche Amministrazioni centrali, realizzando un primissimo passo verso l’attuazione del principio “once only”. https://www.forumpa.it/pa-digitale/anpr-dai-certificati-al-cambio-di-residenza-online-il-punto-sullanagrafe-nazionale-popolazione-residente/

[3] Il sistema ANPR garantisce la certezza dei dati anagrafici dei cittadini sulla base della sincronizzazione delle operazioni effettuate dagli Uffici dell’Anagrafe di ciascun Comune verso la base dati nazionale. Alcune operazioni sono possibili soltanto attraverso la web application, mentre altre, anche se possibili attraverso i gestionali comunali, vengono comunque eseguite tramite la web app di ANPR. https://innovazione.gov.it/dipartimento/focus/linee-guida-onboarding-anpr/

[4] I primi due Comuni a passare al sistema dell’ANPR furono il Comune di Bagnacavallo e quello di Lavagna. In entrambi i casi la scelta è stata quella di gestire l’anagrafe con il sistema “web service”. Nello specifico il web service installato dal Comune di Bagnacavallo era il sistema operativo della ditta Data Management P.A.; mentre quello del Comune di Lavagna era della ditta Maggioli. Questo solo come esempio di successiva frammentazione e mancanza di interoperabilità nei sistemi che una scelta del genere procura.

[5] Circolare 3/2018 del Ministro per la pubblica amministrazione https://www.funzionepubblica.gov.it/sites/funzionepubblica.gov.it/files/Circolare_n_3_10_2018.pdf

[6] Decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82.

[7] Decreto legislativo 22 agosto 2016 n. 179.

[8] Decreto legislativo 30 dicembre 2010, n. 235.

[9] ibidem

[10] ibidem

[11] L’indice dei domicili digitali delle Pubbliche Amministrazioni e dei gestori di pubblici servizi (IPA), gestito dall’Agenzia per l’Italia Digitale, è l’elenco pubblico di fiducia contenente i domicili digitali da utilizzare per le comunicazioni e per lo scambio di informazioni e per l’invio di documenti validi a tutti gli effetti di legge tra le pubbliche amministrazioni, i gestori di pubblici servizi e i privati.

[12] “a) coordinamento strategico dello sviluppo dei sistemi informativi, di telecomunicazione e fonia, in modo da assicurare anche la coerenza con gli standard tecnici e organizzativi comuni; b) indirizzo e coordinamento dello sviluppo dei servizi, sia interni che esterni, forniti dai sistemi informativi di telecomunicazione e fonia dell’amministrazione; c) indirizzo, pianificazione, coordinamento e monitoraggio della sicurezza informatica relativamente ai dati, ai sistemi e alle infrastrutture anche in relazione al sistema pubblico di connettività, nel rispetto delle regole tecniche di cui all’articolo 51, comma 1; d) accesso dei soggetti disabili agli strumenti informatici e promozione dell’accessibilità anche in attuazione di quanto previsto dalla legge 9 gennaio 2004, n. 4; e) analisi periodica della coerenza tra l’organizzazione dell’amministrazione e l’utilizzo delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione, al fine di migliorare la soddisfazione dell’utenza e la qualità dei servizi nonché di ridurre i tempi e i costi dell’azione amministrativa; f) cooperazione alla revisione della riorganizzazione dell’amministrazione ai fini di cui alla lettera e); g) indirizzo, coordinamento e monitoraggio della pianificazione prevista per lo sviluppo e la gestione dei sistemi informativi di telecomunicazione e fonia; h) progettazione e coordinamento delle iniziative rilevanti ai fini di una più efficace erogazione di servizi in rete a cittadini e imprese mediante gli strumenti della cooperazione applicativa tra pubbliche amministrazioni, ivi inclusa la predisposizione e l’attuazione di accordi di servizio tra amministrazioni per la realizzazione e compartecipazione dei sistemi informativi cooperativi; i) promozione delle iniziative attinenti l’attuazione delle direttive impartite dal Presidente del Consiglio dei Ministri o dal Ministro delegato per l’innovazione e le tecnologie; j) pianificazione e coordinamento del processo di diffusione, all’interno dell’amministrazione, dei sistemi di identità e domicilio digitale, posta elettronica, protocollo informatico, firma digitale o firma elettronica qualificata e mandato informatico, e delle norme in materia di accessibilità e fruibilità nonché del processo di integrazione e interoperabilità tra i sistemi e servizi dell’amministrazione e quello di cui all’articolo 64-bis.  j-bis) pianificazione e coordinamento degli acquisti di soluzioni e sistemi informatici, telematici e di telecomunicazione al fine di garantirne la compatibilità con gli obiettivi di attuazione dell’agenda digitale e, in particolare, con quelli stabiliti nel piano triennale di cui all’articolo 16, comma 1, lettera b)”.

[13] Piano triennale per l’informatica nelle pubbliche amministrazioni 2021-2023 https://www.agid.gov.it/sites/default/files/repository_files/piano_triennale_per_linformatica_nella_pubblica_amministrazione_2021-2023.pdf

[14] Ibidem

[15] Tale piattaforma è stata già attivata dall’AGID nel dicembre 2020.