Edilizia convenzionata: contrasto tra tradizione e innovazione
Riuscire a creare un assetto funzionale alle esigenze della collettività è da sempre uno dei principali obiettivi che si prefigge chi amministra. L’organizzazione urbanistica di un Ente rappresenta, tra tutti gli strumenti nelle mani della P.A., quello che più immediatamente arriva agli occhi del cittadino. Ciononostante, negli anni, il legislatore non ha fornito gli spunti giusti per consentire un adeguamento pratico alle richieste che, più o meno direttamente, si palesavano.
Si è di fronte ad un contrasto tra “vecchio” e “nuovo”, tra “tradizione” e “innovazione”, tra “piano” e “progetto”[1]. Contrasti che non hanno portato a nulla di buono e che gettano nell’incertezza sia il cittadino che l’operatore del diritto. Tra i principali esempi di “confusione normativa” in contrasto con quella che poteva e potrebbe ancora sembrare “una idea rivoluzionaria”, si pone il fenomeno della c.d. “edilizia convenzionata”. In un sistema in evoluzione che vuole abbandonare il concetto di “piano” per passare quanto prima a quello di “progetto – programma”, questo fenomeno resta fortemente ancorato alla tradizione giuridica. L’edilizia convenzionata è quella parte dell’edilizia residenziale che è realizzata sulla base di una Convenzione con il Comune, con la quale le parti disciplinano una serie di aspetti relativi all’intervento edilizio.
Entra di prepotenza nell’analisi dell’istituto in oggetto, il Piano per l’edilizia economica e popolare (PEEP), in vigore con la legge 167/1962[2]. Generalmente articolato in più “Piani di zona” nelle città di grandi dimensioni, è un Piano attuativo di iniziativa comunale, finalizzato alla formazione di un pubblico demanio di aree per la realizzazione di edilizia residenziale pubblica (ERP). Al suo interno possono trovarsi comparti di edilizia sovvenzionata, che viene realizzata a totale carico di amministrazioni ed enti pubblici; di edilizia agevolata, così denominata perché sostenuta da speciali agevolazioni quali mutui a tasso agevolato, e di edilizia convenzionata, realizzata da imprenditori privati ed avente caratteri tecnico-economici sanciti da apposita convenzione stipulata da questi con il comune. Finalità precipua del PEEP è quella di rendere praticabile la realizzazione di edilizia residenziale sociale a costi economicamente sostenibili per la collettività; le aree, infatti, vengono dapprima assoggettate ad esproprio generalizzato da parte del comune, e quindi cedute in diritto di superficie agli operatori, mentre le opere di urbanizzazione vengono realizzate dal comune stesso.
C’è, dunque, un punto di incontro tra l’astrazione e la concretezza, in un’area nella quale l’Ente locale la fa da padrone.
L’istituto dell’edilizia convenzionata si riferisce essenzialmente agli interventi realizzati in forza:
- della Convenzione “PEEP”, Legge 22 ottobre 1971, n. 865 e in particolare dell’articolo 35[3];
- della Convenzione “Bucalossi”, articoli 7 e 8 della legge n. 10 del 1977, modificati dagli articoli 17[4] e 18[5] del D.P.R. n. 380 del 2001.
Il primo tipo di convenzione ricorre laddove l’intervento edilizio sia ricompreso in un procedimento di Edilizia Residenziale Pubblica, in attuazione di un Piano di Edilizia Economico e Popolare (P.E.E.P.). Si tratta di vere e proprie “convenzioni urbanistiche”, che presuppongono una pianificazione del territorio con aree destinate specificamente all’edilizia residenziale pubblica, che possono essere espropriate per assicurare a chi ne ha bisogno la costruzione di alloggi abitativi.
Il secondo tipo ricorre laddove l’intervento edilizio sia realizzato in forza di una diversa tipologia di convenzioni, per beneficiare di una riduzione del contributo concessorio. Si tratta di “convenzioni edilizie” , per le quali non ricorre alcuna pianificazione del territorio e che hanno la funzione di disciplinare la realizzazione e la successiva gestione di un intervento edilizio, con riguardo al quale l’attuatore beneficia di un vantaggio patrimoniale consistente nella riduzione di un contributo concessorio.
È palese come, già a partire dai termini usati sia dal legislatore che dalla dottrina, vi sia un forte retaggio civilistico in quest’impostazione. Retaggio che per anni ha caratterizzato gli interventi urbanistici. È altrettanto ovvio che gli strumenti privatistici siano quelli che forniscono una maggiore garanzia per i privati e consentono agli stessi di non subire la sperequazione che da sempre contraddistingue il rapporto con la P.A.
Si noti, dunque, come uno strumento “tradizionale” quale è quello della “convenzione” riesca ad interfacciarsi bene con due realtà così diverse e riesca a sopravvivere nel tempo all’inevitabile evoluzione normativa.
[1] Si noti come, nonostante i termini possano apparire sinonimi, sono in realtà, dal punto di vista giuridico, strumenti assai diversi.
[2] Legge 18 aprile 1962, n. 167. Disposizioni per favorire l’acquisizione di aree … per l’edilizia economica e popolare – Modificata ed integrata dalle leggi 21 luglio 1965, n. 904 e 22 ottobre 1971, n. 865.
[3] Art. 35.”Le disposizioni dell’articolo 10 della legge 18 aprile 1962, n. 167, sono sostituite dalle norme di cui al presente articolo. Le aree comprese nei piani approvati a norma della legge 18 aprile 1962, n. 167, sono espropriate dai comuni o dai loro consorzi. Le aree di cui al precedente comma, salvo quelle cedute in proprietà ai sensi dell’undicesimo comma del presente articolo, vanno a far parte del patrimonio indisponibile del comune o del consorzio. Su tali aree il comune o il consorzio concede il diritto di superficie per la costruzione di case di tipo economico e popolare e dei relativi servizi urbani e sociali. La concessione del diritto di superficie ad enti pubblici per la realizzazione di impianti e servizi pubblici e a tempo indeterminato; […].
Chiunque in virtù del possesso dei requisiti richiesti per l’assegnazione di alloggio economico o popolare abbia ottenuto la proprietà dell’area e dell’alloggio su di essa costruito, non può ottenere altro alloggio in proprietà dalle amministrazioni o dagli enti indicati nella presente legge o comunque costruiti con il contributo o con il concorso dello Stato a norma dell’articolo 17 del decreto del Presidente della Repubblica 17 gennaio 1959, n. 2. Qualora per un immobile oggetto di un intervento di recupero sia stato, in qualunque forma, concesso, per altro titolo, un contributo da parte dello Stato o delle regioni, può essere attribuita l’agevolazione per il recupero stesso soltanto se, alla data di concessione di quest’ultima, gli effetti della predetta contribuzione siano già esauriti.”
[4] Articolo 17. “1. Nei casi di edilizia abitativa convenzionata, relativa anche ad edifici esistenti, il contributo afferente al permesso di costruire e’ ridotto alla sola quota degli oneri di urbanizzazione qualora il titolare del permesso si impegni, a mezzo di una convenzione con il comune, ad applicare prezzi di vendita e canoni di locazione determinati ai sensi della convenzione-tipo prevista dall’articolo 18. 2. Il contributo per la realizzazione della prima abitazione e’ pari a quanto stabilito per la corrispondente edilizia residenziale pubblica, purché sussistano i requisiti indicati dalla normativa di settore. 3. Il contributo di costruzione non e’ dovuto: a) per gli interventi da realizzare nelle zone agricole, ivi comprese le residenze, in funzione della conduzione del fondo e delle esigenze dell’imprenditore agricolo a titolo principale, ai sensi dell’articolo 12 della legge 9 maggio 1975, n. 153; b) per gli interventi di ristrutturazione e di ampliamento, in misura non superiore al 20%, di edifici unifamiliari; c) per gli impianti, le attrezzature, le opere pubbliche o di interesse generale realizzate dagli enti istituzionalmente competenti nonché per le opere di urbanizzazione, eseguite anche da privati, in attuazione di strumenti urbanistici; d) per gli interventi da realizzare in attuazione di norme o di provvedimenti emanati a seguito di pubbliche calamità; e) per i nuovi impianti, lavori, opere, modifiche, installazioni, relativi alle fonti rinnovabili di energia, alla conservazione, al risparmio e all’uso razionale dell’energia, nel rispetto delle norme urbanistiche, di tutela ((dell’assetto idrogeologico,)) artistico – storica e ambientale. 4. Per gli interventi da realizzare su immobili di proprietà dello Stato, nonché per gli interventi di manutenzione straordinaria di cui all’articolo 6, comma 2, lettera a), qualora comportanti aumento del carico urbanistico, il contributo di costruzione e’ commisurato alla incidenza delle sole opere di urbanizzazione, purché ne derivi un aumento della superficie calpestabile. 4-bis. Al fine di agevolare gli interventi di densificazione edilizia, per la ristrutturazione, il recupero e il riuso degli immobili dismessi o in via di dismissione, il contributo di costruzione e’ ridotto in misura non inferiore al venti per cento rispetto a quello previsto per le nuove costruzioni nei casi non interessati da varianti urbanistiche, deroghe o cambi di destinazione d’uso comportanti maggior valore rispetto alla destinazione originaria. I comuni definiscono, entro novanta giorni dall’entrata in vigore della presente disposizione, i criteri e le modalità applicative per l’applicazione della relativa riduzione.”
[5] Articolo 18. “1. Ai fini del rilascio del permesso di costruire relativo agli interventi di edilizia abitativa di cui all’articolo 17, comma 1, la regione approva una convenzione-tipo, con la quale sono stabiliti i criteri nonché i parametri, definiti con meccanismi tabellari per classi di comuni, ai quali debbono uniformarsi le convenzioni comunali nonché gli atti di obbligo in ordine essenzialmente a: a) l’indicazione delle caratteristiche tipologiche e costruttive degli alloggi; b) la determinazione dei prezzi di cessione degli alloggi, sulla base del costo delle aree, così come definito dal comma successivo, della costruzione e delle opere di urbanizzazione, nonché delle spese generali, comprese quelle per la progettazione e degli oneri di preammortamento e di finanziamento; c) la determinazione dei canoni di locazione in percentuale del valore desunto dai prezzi fissati per la cessione degli alloggi; d) la durata di validità della convenzione non superiore a 30 e non inferiore a 20 anni. 2. La regione stabilisce criteri e parametri per la determinazione del costo delle aree, in misura tale che la sua incidenza non superi il 20 per cento del costo di costruzione come definito ai sensi dell’articolo 16. 3. Il titolare del permesso può chiedere che il costo delle aree, ai fini della convenzione, sia determinato in misura pari al valore definito in occasione di trasferimenti di proprietà avvenuti nel quinquennio anteriore alla data della convenzione. 4. I prezzi di cessione ed i canoni di locazione determinati nelle convenzioni ai sensi del primo comma sono suscettibili di periodiche variazioni, con frequenza non inferiore al biennio, in relazione agli indici ufficiali ISTAT dei costi di costruzione intervenuti dopo la stipula delle convenzioni medesime. 5. Ogni pattuizione stipulata in violazione dei prezzi di cessione e dei canoni di locazione e’ nulla per la parte eccedente.”
