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La (mancata) risposta di Bolsonaro al COVID-19: un crimine contro l’umanità?

A cura di Niccolò Lanzoni, dottore di ricerca in Diritto internazionale – Alma Mater Studiorum Bologna

  1. Introduzione

Il 3 aprile 2020, l’Associazione brasiliana dei giuristi per la democrazia (Associação brasileira de juristas pela democracia, ABJD) ha richiesto al procuratore generale della Corte penale internazionale (CPI) di aprire un’indagine, ai sensi dell’art. 53 dello Statuto di Roma, nei confronti del Presidente della Repubblica del Brasile, Jair Messias Bolsonaro, per la condotta tenuta nel (non) far fronte alla pandemia di COVID-19 da SARS-CoV-2[1]. In particolare, la ABDJ sostiene che tale condotta costituisca un crimine contro l’umanità.

Il presente contributo fornisce una rapida analisi sulla fondatezza di questa accusa. Esso illustra la condotta di Bolsonaro (2) e vaglia la giurisdizione della CPI per giudicare sulla stessa. A questo fine, esamina la fattispecie di «atti inumani» codificata all’art. 7(1)(k) dello Statuto di Roma (3). Il contributo argomenta poi i due motivi in base ai quali la condotta di Bolsonaro non pare costituire un crimine contro l’umanità (3)-(4). Infine, alla luce dell’analisi, si offrono alcuni spunti de jure condendo sull’introduzione di una fattispecie a tutela del diritto alla salute nello Statuto di Roma (5).

  1. La condotta di Bolsonaro

Fin dall’inizio della diffusione del COVID-19 in Brasile, Bolsonaro si è rifiutato di implementare qualsiasi misura di confinamento. Inoltre, con più di diecimila casi accertati e il contagio in crescita esponenziale, insiste nel negare l’emergenza e invita apertamente la popolazione a violare le misure di confinamento imposte contro la sua volontà dalle autorità federali e locali.

È qui possibile ricordare solo gli episodi più significativi. Il 13 marzo 2020, l’Organizzazione mondiale del­la sanità (OMS) ha dichiarato il COVID-19 una pandemia[2]. Il 15 marzo, Bolsonaro, nonostante fosse sottoposto a quarantena dopo essere entrato in contatto con persone poi risultate positive, ha partecipato a una manifestazione a favore del governo a Brasilia, incontrando numerosi sostenitori[3]; il 24 marzo, nel primo discorso alla nazione tenuto dopo la dichiarazione dell’OMS, ha definito l’emergenza una montatura dei mezzi di comunicazione e ha liquidato il COVID-19 come una «gripezinha» (piccola influenza) pericolosa solo per gli anziani. Ha quindi criticato i governatori di São Paulo e Rio de Janeiro per aver, il giorno prima, imposto una quarantena parziale di due settimane[4]. Il 25 marzo, in contrasto con le indicazioni fornite a livello locale, ha per decreto inserito tra i servizi es­senziali luoghi ad alta aggregazione sociale come le chiese e le case da gioco[5]. Il 29 marzo, in polemica con l’ormai totalità delle autorità del Paese, Bolsonaro ha nuo­vamente incontrato i propri sostenitori in Brasilia, recandosi presso esercizi commerciali, una farmacia e persino un ospedale, disattendendo qualsiasi indicazione sul distanziamento sociale[6].

Bolsonaro ha ignorato qualsiasi critica, a livello nazionale e internazionale, e non ha mai ritrattato la propria posizione. Al contrario, pur avendo ammesso il 1 di aprile, in un secondo discorso alla nazione, che il COVID-19 costituisce «la sfida più grande della nostra generazione»[7], ha continuato a minimizzare la gravità della situazione, stigmatizzando le sempre più numerose e in­cisive mi­sure adottate nel Paese. Il 3 aprile, per esempio, ha bollato il divieto di recarsi in spiaggia imposto dal governatore di Rio de Janeiro come «dittatoriale», sostenendo senza nessuna prova che, trattandosi di un luogo all’aperto, non potesse esserci alcun pericolo[8].

La condotta in questione, anche alla luce dell’aggravarsi della crisi, in Brasile e nel mondo, ha spinto l’ABJD a chiedere al procuratore generale della CPI di aprire un’indagine nei confronti di Bolsonaro per crimini contro l’umanità e, più precisamente, per la commissione di «atti i­nu­mani […] diretti a provocare […] grandi sofferenze o gravi danni all’integrità fisica o alla salute fisica o mentale» ai sensi dell’art. 7(1)(k) dello Statuto di Roma[9].

  1. La giurisdizione della CPI: la fattispecie di «atti inumani»

Il Brasile è parte dello Statuto di Roma dal 2002[10]. Nel 2004, la ratifica è stata elevata a rango costituzionale con l’introduzione della disposizione finale numero 4 all’art. 5 della Costituzione federale[11]. La CPI gode quindi di giurisdizione ratione temporis e ratione loci. Si ricorda inoltre che, ai sensi dell’art. 27(1) dello Statuto di Roma, la carica di capo di Stato è irrilevante e «non esonera in alcun caso una persona dalla sua responsabilità penale [internazionale]» per la commissione di un crimine internazionale. La CPI gode dunque anche di giurisdizione ratione personae.

Com’è noto, ai sensi dell’art. 1 dello Statuto di Roma, la giurisdizione della CPI è complementare. Ciò significa che essa esercita giurisdizione solo qualora lo Stato «non intenda iniziare le indagini ovvero non abbia la capacità di svolgerle correttamente o di intentare un procedimento» (art. 17(1)(a)). Il Brasile, come peraltro dimostra la storia recente[12], ha senza dubbio le capacità per intentare un procedimento contro il Presidente della Repubblica. Tuttavia, l’esercizio di qualsiasi azione nei confronti del Presidente della Repubblica è subordinato all’apertura di un’indagine da parte del procuratore generale della Repubblica. Questi è indicato dal Presidente e nominato dal Senato federale. L’attuale procuratore generale della Repubblica, Augusto Aras, è considerato molto vicino a Bolsonaro. Egli si è sempre rifiutato di aprire qualsiasi indagine su queste condotte, nonostante le numerose richieste[13]. Ciò ha posto in dubbio la sua indipendenza e imparzialità, concretizzando l’ipotesi che il Brasile «non intenda iniziare le indagini».

Più complesso è l’accertamento della giurisdizione ratione materiae. La domanda è se la condotta di Bolsonaro – una volontaria e consapevole attività di disinformazione, unita a ripetuti appelli a contravvenire a qualsiasi misura di confinamento contro la diffusione del COVID-19 richiesta dalle autorità internazionali e imposta dalle autorità nazionali che, se seguita dalla popolazione avrebbe, secondo diverse stime, causato una catastrofe sanitaria e la morte di centinaia di migliaia di persone[14] – sia sussumibile in una delle fattispecie elencate nello Statuto di Roma. L’unica fattispecie che può astrattamente venire in rilievo è quella dei crimini contro l’umanità (art. 7). Invero, come detto, l’ABDJ ha chiesto al procuratore generale della CPI di aprire un’indagine per la commissione di «atti inumani […] diretti a provocare […] grandi sofferenze o gravi danni all’integrità fisica o alla salute fisica o mentale», una delle articolazioni della fattispecie di crimini contro l’umanità (art. 7(1)(k)).

Gli «atti inumani» sono una fattispecie generale e residuale: generale perché aperta, essendo suscettibile di includere una varietà di condotte; residuale perché può essere applicata solo in maniera mutualmente esclusiva rispetto alle condotte elencate all’art. 7(1)(a)-(j)[15]. In sostanza, opera come clausola di chiusura[16]. La fattispecie sconta tuttavia un’evidente carenza di tas­satività. Al riguardo, la giurisprudenza della CPI offre indicazioni opposte: da un lato, il contenuto della fattispecie è stato definito in termini ampi, come «una grave violazione […] dei diritti umani più elementari, così come tutelati dalle norme consuetudinarie sui diritti dell’uomo»[17]; dall’altro, la CPI ha puntualizzato che la fattispecie debba interpretarsi in maniera «conservativa», evitando di «espandere acriticamente la portata della categoria dei crimini contro l’umanità»[18]. Tra le condotte che la CPI ha qualificato come «atti inumani» figurano il bombardamento di luoghi di aggregazione sociale; l’aver inferto mutilazioni; l’aver ordinato o posto in essere deportazioni e la pratica delle sparizioni forzate[19]. La prassi, internazionale e nazionale, qualifica inoltre quali «atti inumani» condotte odiose ma non altrettanto gravi come la prostitu­zione mi­norile; la pratica dei matrimoni forzati; il traffico di sostanze stupefacenti e la distruzione della proprietà privata, quando suscettibile di causare una grave sofferenza men­tale[20]. Infine, quando cagionano la morte di una o più persone, gli «atti inumani» vengono spesso riqualificati quali «omicidio» (art. 7(1)(a)) o «sterminio» (art. 7(1)(b))[21].

Alla luce di questa rapida analisi, è arduo sostenere che la condotta di Bolsonaro possa sussumersi nella fattispecie di «atti inumani». Il procuratore generale della CPI potrebbe forse estendere l’applicazione dell’art. 7(1)(k) sulla base di un’interpretazione teleologica dello Statuto di Roma. Il quinto considerando del Preambolo stabilisce infatti che «gli Stati Parti [sono] determinati a porre termine all’impunità degli autori d[e]i crimini [internazionali,] contribuendo in tale modo alla prevenzione di nuovi crimini». Ad ogni modo, il vero ostacolo all’apertura di un’inda­gine è costituito dal fatto che questa condotta non è stata posta in essere «nell’ambito di un esteso e sistematico attacco contro popolazioni civili».

  1. L’assenza di un «attacco diretto contro popolazioni civili»

Il problema principale della richiesta della ABJD è che omette di considerare il contesto della condotta di Bolsonaro. Ai sensi dell’art. 7(1) dello Statuto di Roma, le condotte elencate alle lettere successive costituiscono un crimine contro l’umanità solo se poste in essere «nell’ambito di un esteso e sistematico attacco contro popolazioni civili, e con la consapevolezza dell’attacco». L’art. 7(2)(a) precisa che per «attacco diretto contro popolazioni civili» si intende la «reiterata commissione» di uno dei crimini contro l’umanità di cui all’art. 7(1)(a)-(k) «in attuazione o in esecuzione del disegno politico di uno Stato». Ebbene, non solo l’«attacco» non è «esteso e sistematico», ma non è in assoluto presente: da un lato, la diffusione del contagio è, di per sé, un evento naturale e non costituisce ovviamente un «attacco» ai sensi dell’art. 7(2)(a); dall’altro, la condotta di Bolsonaro non riflette la condotta delle autorità brasiliane. Al contrario, essa rimane totalmente isolata, anche all’interno del governo[22]. Com’è stato osservato, «nel giusto contesto, un’unica condotta può costituire un crimine contro l’umanità; una condotta isolata, invece, non può. Mai»[23].

Se, per pura ipotesi, il governo e le autorità locali cedessero alle pressioni del Presidente della Repubblica, la situazione cambierebbe. Infatti, non v’è dubbio che l’«attacco diretto contro po­polazioni civili» possa essere realizzato anche mediante l’adozione di più condotte omissive[24]. Se le autorità brasiliane, «in attuazione o in esecuzione del disegno politico» di subordinare il diritto alla salute della popolazione agli interessi economici del Paese, si rifiutassero di adottare qualsiasi misura di confinamento sociale, negando l’emergenza e invitando le persone a comportarsi normalmente, si materializzerebbe l’«ambito di un esteso e sistematico attacco contro popolazioni civili» e, con esso, il requisito di partenza per poter qualificare la condotta di Bolsonaro – e quella delle autorità coinvolte – quale crimine contro l’umanità.

Si tratta di uno scenario scarsamente plausibile in una democrazia come il Brasile, ove il potere decisionale è suddiviso tra diverse autorità, ma non è escluso che possa darsi altrove. In Bielorussia per esempio, formalmente una Repubblica presi­den­zia­le ma, de facto, una dittatura a partito unico, il Presidente Aleksandr Lukašenko ha definito il COVID-19 una «psicosi di massa» e ha bloccato qualsiasi iniziativa promossa dalle autorità locali per contenere il contagio[25]. Una situazione simile si sta verificando in Nicaragua e in Turkmenistan[26].

  1. Considerazioni conclusive: il diritto alla salute quale diritto umano e il crimine contro l’umanità di “procurata epidemia” o “attentato alla salute pubblica”

La richiesta della ABDJ è, con buona probabilità, destinata a cadere nel vuoto. Infatti, al di là di qualsiasi considerazione politica circa l’opportunità per la CPI di aprire un’indagine nei confronti del Presidente del Brasile, essa è giuridicamente infondata. Per quanto irresponsabile e riprovevole, la condotta di Bolsonaro non costituisce un crimine contro l’umanità, per due motivi: il primo è che, anche a costo di forzature, non pare possa sussumersi in alcuna delle articolazioni di questa fattispecie. L’ipotesi che costituisca un «atto inumano» è suggestiva, ma, anche in ossequio a un’interpretazione «conservativa», ardua da sostenere. Il secondo motivo è che, in ogni caso – e fortunatamente – è una condotta isolata: non essendo posta in essere nell’ambito di un «attacco diretto contro popolazioni civili», non può costituire, ai sensi dell’art. 7(1) dello Statuto di Roma, un crimine contro l’umanità.

Questa breve riflessione evidenzia una lacuna nello Statuto di Roma: il diritto alla salute, quale diritto umano autonomo rispetto al diritto alla vita e all’integrità fisica e morale, non trova una tutela adeguata. In particolare, tra i crimini contro l’umanità, manca una fattispecie che punisca la condotta di chi, volontariamente e consapevolmente, danneggi o metta in grave pericolo la salute delle persone, per esempio facilitando o, comunque, non contrastando la diffusione di agenti patogeni sul territorio. De jure condendo, le parti dello Statuto di Ro­ma potrebbero allora prendere in considerazione l’idea di introdurre una fattispecie apposita sotto il cappello dell’art. 7(1). Tale fattispecie potrebbe titolarsi “procurata epidemia” o, più in generale, “attentato alla sa­lute pubblica”.

[1] La richiesta è consultabile presso: http://www.abjd.org.br. Bolsonaro non è nuovo a questo tipo di accuse. Nel novembre del 2019, il Collettivo degli avvocati per i diritti umani (Coletivo de advogados de direitos humanos) ha chiesto al procuratore generale della CPI di aprire un’indagine nei suoi confronti per atti di genocidio contro le popolazioni indigene in Amazzonia, Dom Phillips, ‘Indict Jair Bolsonaro over indigenous rights, international court is urged’, The Guardian (28 novembre 2019).

[2] WHO Director-General’s opening remarks at the media briefing on COVID-19 (13 marzo 2020).

[3] Tom Phillips, David Agren, ‘Bolsonaro and Amlo slammed for snubbing coronavirus warnings’, The Guardian (15 marzo 2020).

[4] Tom Phillips, ‘Bolsonaro says he ‘wouldn’t feel anything’ if infected with Covid-19 and attacks states lockdown’, The Guardian (25 marzo 2020).

[5] Decreto N° 10.292 (25 marzo 2020).

[6] Tom Phillips, ‘Brazil: Bolsonaro’s defiance of distancing criticized by health minister’, The Guardian (13 aprile 2020).

[7] Tom Phillips, ‘Brazil’s Jair Bolsonaro hits out at ‘dictatorial’ Rio beaches ban’, The Guardian (3 aprile 2020).

[8] Tom Phillips, ‘Brazil’s Jair Bolsonaro hits out at ‘dictatorial’ Rio beaches ban’, The Guardian (3 aprile 2020).

[9] Si vedano pp. 19 ss. della richiesta.

[10] La ratifica dello Statuto di Roma è stata depositata il 20 giugno 2002. Si vedano ‘States Parties to the Rome Statute’/ ‘Latin American and Caribbean States’ su: .

[11] «O Brasil se submete à jurisdição de Tribunal Penal Internacional a cuja criação tenha manifestado adesão».

[12] Si fa riferimento alla poderosa inchiesta giudiziaria Lava Jato che ha portato alla destituzione per impeachment dell’allora Presidente Dilma Rousseff (2016) e alla condanna dell’ex Presidente Luiz Inácio Lula da Silva a dodici anni di reclusione per corruzione e riciclaggio (2018).

[13] ‘Aras blinda governo Bolsonaro de demandas de procuradores do MPF sobre coronávirus’, O Globo (14 aprile 2020).

[14] ‘The Guardian view on Jair Bolsonaro: a danger to Brazilians’, The Guardian (31 marzo 2020).

[15] Katanga et al. (ICC-01/04-01/07), Decision on the Confirmation of the Charges (30 settembre 2008) [452]; Mu­thaura et al. (ICC-01/09-02/11), Decision on the Confirmation of Charges Pursuant to Article 61(7)(a) and (b) of the Rome Statute (23 gennaio 2012) [269].

[16] Muthaura et al. (ICC-01/09-02/11), Decision on the Confirmation of Charges Pursuant to Article 61(7)(a) and (b) of the Rome Statute (23 gennaio 2012) [269].

[17] «[S]erious violations of international customary law and the basic rights pertaining to human beings, drawn from the norms of international human rights law […]», Katanga et al. (ICC-01/04-01/07), Decision on the Confirma­tion of the Charges (30 settembre 2008) [448].

[18] «[T]his residual category of crimes against humanity must be interpreted conservatively and must not be used to expand uncritically the scope of crimes against humanity», Muthaura et al. (ICC-01/09-02/11), Decision on the Confirmation of Charges Pursuant to Article 61(7)(a) and (b) of the Rome Statute (23 gennaio 2012) [269].

[19] Si veda l’elenco in William A. Schabas, ‘Article 7. Crimes against humanity’, in William A. Schabas (ed.), The International Criminal Court: A Commentary, 2a ed. (New York: OUP 2016), 209.

[20] Si veda l’elenco in William A. Schabas, ‘Article 7. Crimes against humanity’, in William A. Schabas (ed.), The International Criminal Court: A Commentary, 2a ed. (New York: OUP 2016), 209.

[21] Si veda, per esempio, Blé Goudé (ICC-02/11-02/11), Decision on the confirmation of charges against Charles Blé Goudé (11 dicembre 2014) [121].

[22] Si veda n. 2.

[23] «Under certain circumstances, even a single act can constitute a crime against humanity, when committed in the appropriate context, but an isolated act cannot», William A. Schabas, ‘Article 7. Crimes against humanity’, in William A. Schabas (ed.), The International Criminal Court: A Commentary, 2a ed. (New York: OUP 2016), 167.

[24] Katanga et al. (ICC-01/04-01/07), Decision on the Confirmation of the Charges (30 settembre 2008) [396].

[25] Robyn Dixon, ‘No lockdown here: Belarus’s strongman rejects coronavirus risks. He suggests sauna and vodka’, The Washington Post (27 marzo 2020). La Bielorussia non è parte dello Statuto di Roma.

[26] Wilfredo Miranda, ‘Daniel Ortega cumple 24 días sin dar la cara en plena contigencia por el coronavirus en Nicaragua’, El País (6 aprile 2020); Amy MacKinnon, ‘Turkmenistan’s secretive strongman remains in denial about the pandemic’, Foreign Policy (10 aprile 2020).

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