lunedì, Giugno 17, 2024
Uncategorized

Le novità disciplinari della Commissione europea in materia di aiuti di Stato alla luce dell’emergenza Covid-19

A cura di Riccardo Danelli

L’emergenza sanitaria dovuta alla pandemia di coronavirus SARS-CoV-2 che stiamo vivendo ha imposto un cambiamento radicale delle abitudini, ormai sostituite da un periodo di quarantena per i cittadini e di lockdown per la maggior parte delle imprese. Inevitabilmente, tale situazione ha provocato problemi economici rilevanti, quali le perturbazioni sulle catene di approvvigionamento, il crollo dei consumi, l’incertezza relativa ai piani di investimento e la mancanza di liquidità per le imprese.

Si è resa così necessaria l’adozione, da parte degli organi legislativi nazionali e sovranazionali, di misure straordinarie che stanno tentando di prevenire almeno in parte i gravi danni dovuti al rallentamento delle attività economiche. In questo contesto, l’Unione Europea ha individuato negli aiuti di Stato uno strumento funzionale allo scopo. Se normalmente queste misure sono considerate incompatibili con il mercato interno europeo, nell’emergenza attuale gli aiuti di Stato paiono essere la modalità tramite cui poter salvaguardare le imprese e, di conseguenza, garantire la graduale ripresa dell’attività economica degli Stati membri. È pertanto sulla scia di questa considerazione che ha agito la Commissione Europea, organo a cui compete l’attuazione della politica UE in materia di concorrenza e aiuti di Stato.

Gli aiuti di Stato si configurano, ai sensi dell’art. 107(1) TFUE, come gli “aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza”. Come regola generale, un aiuto di Stato deve essere compatibile al mercato interno per poter essere applicato dallo Stato membro che lo ha predisposto. Al fine di garantire l’adozione di misure idonee a sostenere l’economia, pertanto, la Commissione ha dovuto adeguare la sua classica disciplina restrittiva adattandola all’emergenza in corso per mezzo di una serie di Comunicazioni[1].

La prima Comunicazione, rilasciata il 13 marzo 2020, ha come obiettivo principale la realizzazione di una risposta economica coordinata da parte dell’UE e degli Stati membri, volta a limitare i danni economici causati dall’epidemia di Covid-19[2]. In materia di aiuti di Stato, in particolare, la Comunicazione predispone le misure disponibili, distinguendole tra misure immediatamente applicabili dagli Stati[3] e misure che, a contrario, richiedono l’intervento della Commissione. Questa seconda categoria ricomprende, a sua volta, le eccezioni previste all’art. 107(2) e 107(3) TFUE che derogano alla definizione individuata dall’art. 107(1) TFUE.

Ai sensi dell’art. 107(2) TFUE, la compatibilità dell’aiuto è certa e la deroga pertanto si applica ipso iure: l’intervento della Commissione, in questo caso, è volto unicamente alla verifica della correttezza della modalità tramite cui l’aiuto è stato concesso dallo Stato. In merito invece all’art. 107(3) TFUE, la Commissione dispone del potere discrezionale di valutazione circa la compatibilità dell’aiuto di Stato con il mercato interno. In entrambi i casi è comunque preposto l’obbligo, in capo allo Stato membro, di notificare alla Commissione la misura che intende applicare prima che questa sia resa effettiva[4]. È però solo nel contesto dell’art. 107(3) TFUE che la Commissione ha il potere di richiedere allo Stato membro la modifica o la soppressione dell’aiuto[5].

All’interno di questo quadro generale, la Commissione individua nelle deroghe predisposte dall’art. 107(2)(b) TFUE e dall’art. 107(3)(b) TFUE le disposizioni di riferimento al contrasto dell’emergenza sanitaria, che rendono pertanto possibile la concessione di aiuti di Stato. Nello specifico, l’art. 107(2)(b) TFUE prevede che “[s]ono compatibili con il mercato interno gli aiuti destinati a ovviare ai danni arrecati dalle calamità naturali oppure da altri eventi eccezionali”. L’art. 107(3)(b) TFUE dispone che “[p]ossono considerarsi compatibili con il mercato interno gli aiuti destinati […] a porre rimedio a un grave turbamento dell’economia di uno Stato membro”. È tuttavia interessante notare che la Comunicazione del 13 marzo utilizza una identica formula in riferimento alle misure da applicare ai sensi dell’art. 107(2)(b)-(3)(b) TFUE, e cioè “subject to Commission approval”.

Soprattutto, la Commissione ha confermato espressamente che “the impact of the COVID-19 outbreak in Italy is of a nature and scale that allows the use of Article 107(3)(b) TFEU”. Se quindi da un lato la Commissione ha agito prontamente per lasciare ampio margine di manovra agli Stati, dall’altro, in questo modo, ha mantenuto la facoltà di esprimere una valutazione discrezionale degli aiuti. Alla luce dell’art. 107(3)(b) TFUE (e purché sussista l’autorizzazione), la Commissione concede agli Stati di venire incontro alle gravi necessità di liquidità e di sostenere le imprese vicine al rischio di fallimento a causa del lockdown imposto per contrastare l’epidemia.

Il 19 marzo 2020, con lo scopo di precisare le misure temporanee adottabili dagli Stati membri ex art. 107 TFUE, la Commissione ha ulteriormente provveduto in materia degli aiuti di Stato con una nuova Comunicazione ad hoc comprendente il Quadro Normativo Temporaneo (Temporary Framework)[6]. Anche in questa disposizione, peraltro, risulta chiara la volontà della Commissione di inquadrare gli aiuti di Stato relativi all’emergenza Covid-19 nell’ambito dell’art. 107(3)(b) TFUE, che viene preferito al co. 2(b) dello stesso articolo, già in precedenza ben poco applicato. In questa Comunicazione, la Commissione ha ribadito che le misure da applicare devono essere volte a rimediare alla scarsità di liquidità a disposizione delle imprese (in particolare delle PMI) e ha elencato altresì le condizioni di compatibilità necessarie all’approvazione degli aiuti.

Alla luce di ciò, il par. 19 della Comunicazione sottolinea l’onere, da parte degli Stati Membri, di dimostrare che gli aiuti di Stato notificati alla Commissione siano necessari, appropriati e proporzionati alle esigenze dello Stato proponente. Dal canto suo, vista la particolare situazione, la Commissione garantisce una valutazione accelerata delle condizioni di compatibilità degli aiuti di Stato[7].

Le condizioni previste dalla Commissione sono elencate nella Comunicazione al par. 22, il quale dispone che gli aiuti di Stato saranno considerati compatibili con il mercato interno purché questi:

  • non eccedano l’ammontare di € 800.000 per ciascuna impresa, nella forma di sovvenzioni dirette, anticipi rimborsabili, agevolazioni fiscali o di pagamento; la Comunicazione sottolinea inoltre come tutti gli importi debbano essere intesi come lordi, e. prima che siano applicate le detrazioni delle tasse o altri oneri;
  • siano calcolati sulla base del regime del bilancio stimato;
  • non vengano disposti ad imprese che prima del 31 dicembre 2019 non presentavano difficoltà economiche;
  • siano garantiti prima del 31 dicembre 2020.

Ciò che risulta in modo particolare sono quindi non solo le chiare limitazioni – individuabili nelle condizioni di compatibilità appena definite –, bensì la temporaneità della disciplina straordinaria, la quale prevede sia una precisa data di inizio sia un termine entro cui poter predisporre aiuti che siano compatibili con il corpus normativo europeo.

Dal punto di vista prettamente pratico, pertanto, la Comunicazione del 19 marzo ha permesso agli Stati di disporre di aiuti che limitino i danni economici a cui le aziende saranno esposte a causa del lockdown, quali la mancanza di liquidità; e, in ultimo luogo, di individuare misure che permettano un adeguato sostegno economico alle imprese coinvolte nella riconversione della loro produzione (specialmente se tale riconversione è funzionale al contrasto dell’epidemia)[8]. Al raggiungimento di questi obiettivi, quindi, rientreranno le sovvenzioni dirette; le agevolazioni e vantaggi fiscali; le garanzie statali per i prestiti bancari contratti dalle imprese; i prestiti pubblici agevolati alle imprese; le misure di salvaguardia per le banche che convogliano gli aiuti di Stato all’economia reale; l’assicurazione del credito all’esportazione a breve termine.

Il 3 aprile 2020, la Commissione ha predisposto un’ulteriore – e, ad oggi, ultima – Comunicazione[9], la quale modifica direttamente il Temporary Framework, fornendo chiarimenti ed emendamenti sulle misure già previste (specialmente in tema di generale liquidità) ed espandendone alcuni ambiti applicativi. In merito alle misure aggiuntive, la Comunicazione permette agli Stati membri di rilasciare garanzie sui prestiti alle imprese fino al 100% del rischio e di emettere finanziamenti a tasso zero.

Tuttavia, risultano particolarmente interessanti due ulteriori ambiti di applicazione a cui la Comunicazione rivolge la sua attenzione.

Il primo, incentrato sulla ricerca e sviluppo sanitario, è individuato nella predisposizione di misure a supporto delle ricerche inerenti al contrasto dell’emergenza Covid-19 e nel sostegno all’implementazione di capacità aggiuntive della produzione di materiali e prodotti volti a gestire l’epidemia. Tali prodotti comprendono i medicinali rilevanti (inclusi i vaccini in via di sperimentazione) e l’attrezzatura medica (quali ad es. mascherine, ventilatori, camici). Presa coscienza del fatto che la situazione di emergenza riguarda ormai l’intera Unione Europea, la Commissione si propone pertanto di sostenere appieno l’impatto economico della ricerca medica in modo da favorire una migliore circolazione e comparazione degli sviluppi in tal campo. È in quest’ottica, peraltro, che va ricompreso il riferimento alla necessaria collaborazione transfrontaliera quale mezzo a cui fare affidamento per superare l’emergenza sanitaria[10].

Il secondo importante proposito che la Commissione si prefigge è la tutela dell’occupazione. Anche in questo caso, la Comunicazione individua misure di supporto alla già minata liquidità delle imprese per mezzo di differimenti sui pagamenti di imposta, sospensione dei regimi contributivi e contributi ai costi salariali delle imprese. A tal proposito, viene precisato che le misure appena delineate rientrano nella definizione degli aiuti di Stato ai sensi dell’art. 107(1) TFUE unicamente nel caso in cui queste siano applicate a certi settori economici, a specifici tipi di imprese, o a certe regioni. Al contrario, qualora le misure si applichino a tutta l’economia di uno Stato, esse non possono determinare quel vantaggio specifico tale per cui sorgerebbe una distorsione alla concorrenza in un certo settore economico.

Non v’è dubbio che l’attuale situazione determinerà un’importante flessione degli indici economici di tutti i Paesi europei e la stessa modalità di intervento per mezzo del Temporary Framework ricalca, per l’appunto, quella predisposta come reazione alla crisi finanziaria del 2008. Essendo la situazione ancora in divenire, occorrerà tempo per valutare se le misure previste siano sufficienti e idonee, tenuto conto che l’efficacia degli aiuti risulta necessariamente legata all’andamento delle epidemie nei singoli Stati.

Paradossalmente, la disciplina europea in tema di aiuti di Stato risulta essere una delle poche materie in cui, in questo momento d’emergenza, l’Unione ha agito in maniera abbastanza rapida, fornendo una parvenza di regolamentazione di base alle numerose discipline nazionali disposte in queste settimane (tra cui, in materia di aiuti di Stato nel contesto italiano, possiamo citare il D.l. 18 del 17 marzo 2020, cd. Cura Italia, e il D.l. 23 dell’8 aprile 2020, cd. Decreto liquidità)[11]. E tuttavia, tali disposizioni possono risultare comunque poco incisive se si considera l’ampiezza della crisi che si va prospettando. Le condizioni di compatibilità previste dal Temporary Framework rischiano di limitare eccessivamente le manovre di urgenza a disposizione degli Stati, rischiando così di rendere vani gli sforzi già predisposti.

Ciò che risulta imprescindibile, tuttavia, è la necessità di un’adeguata collaborazione tra Stati membri e Unione Europea; collaborazione che, finora, ha dato scarsi risultati, complice forse la rapida e per certi versi inaspettata propagazione dell’emergenza sanitaria all’interno dell’Unione. L’augurio è che la rigidità burocratica della normativa europea, in tema di aiuti di Stato, possa invece essere derogata più efficacemente nella situazione che dovrà presto essere affrontata, e cioè quella post-emergenziale.

 

 

 

[1] Le Comunicazioni sono gli strumenti utilizzati dalla Commissione per perseguire scopi decisori, informativi ed interpretativi. Quelle a cui faremo riferimento in questo articolo ricadono nella prima categoria, in quanto sono utilizzate dalla Commissione in relazione a quei settori in cui essa dispone di un potere di azione anche discrezionale (quali, per l’appunto, in materia di concorrenza e gli aiuti di Stato). Di per sé le Comunicazioni non sono vincolanti e vengono ricomprese all’interno degli atti atipici dell’Unione, i quali, pur non essendo fonti giuridiche in senso proprio, sono spesso di notevole rilievo.

[2] Communication from the Commission to the European Parliament, the European Council, the Council, the European Central Bank, the European Investment Bank and the Eurogroup – Coordinated economic response to the COVID-19 Outbreak, Brussels, 13.3.2020 COM(2020); si veda, nello specifico, il par. 5 della Comunicazione.

[3] Tra le misure immediatamente applicabili dagli Stati, la Comunicazione indica quelle rivolte a tutte le imprese (per esempio le compensazioni e/o integrazioni salariali, così come la sospensione dei pagamenti dei tributi) e ancora le misure di supporto economico ai consumatori.

[4] Unici aiuti di Stato esentati dall’obbligo di notifica in capo agli Stati sono i cd. de minimis, ossia quelli di importanza tale da non poter determinare alcuna minaccia alla concorrenza; in proposito si veda il Regolamento n. 1407/2013/UE.

[5] Come peraltro previsto dall’art. 108(2)-(3) TFUE.

[6] Communication from the Commission – Temporary Framework for State aid measures to support the economy in the current COVID-19 outbreak, Brussels, 19.3.2020 C(2020).

[7] In effetti, le scorse settimane la Commissione ha dato prova di rapidità. Esemplari sono le autorizzazioni ai regimi di aiuti di Stato notificati alla Commissione da alcuni Stati membri (tra cui la Francia, la Danimarca, il Portogallo), tutte rilasciate entro 48 ore.

[8] In data 22 marzo 2020, la Commissione ha approvato il regime italiano di aiuti pari a 50 milioni di euro (per mezzo di sovvenzioni dirette o anticipi rimborsabili) a sostegno della produzione di attrezzature mediche e di dispositivi di protezione individuale. Anche in questo caso la Commissione si è mossa rapidamente approvando entro 48 ore il piano di aiuti notificato dall’Italia.

[9] Communication from the Commission – Amendment to the Temporary Framework for State aid measures to support the economy in the current COVID-19 outbreak, Brussels, 3.4.2020 C(2020).

[10] Si veda il par. 18(e) della Comunicazione del 3 aprile 2020.

[11] Si ricorda che l’emanazione delle Comunicazioni della Commissione è stata contestualmente accompagnata dalla proposta alla Commissione di attivazione della clausola di salvaguardia generale del Patto di stabilità e crescita, per permettere maggiore flessibilità di bilancio agli Stati membri.

Lascia un commento