Le strategie Plastic-free sono giuridicamente realizzabili? Una prima pronuncia sul tema

La c.d. “ondata verde” che imperversa in tutta Europa, non ha lasciato del tutto indenne il nostro paese, che, seppur con piccoli passi, sta cercando di portare avanti una politica più green rispetto al passato.

L’agenda politica dell’odierno legislatore è chiaramente animata dall’attenzione che, a più voci, i vari organismi dell’Unione Europea mostrano di avere sul tema, soprattutto nell’ottica della salvaguardia dell’ambiente e di una gestione migliore e corretta dei rifiuti.

Particolarmente interessante risulta essere il lavoro svolto dalla Commissione Europea che, a partire dal 2018, ha elaborato una «Strategia europea per la plastica nell’economia circolare» nella quale risulta evidente come occorre trovare una soluzione per la crescente produzione di rifiuti di plastica e per la dispersione degli stessi nell’ambiente in cui viviamo, in particolare nell’ambiente marino.

A ciò ha fatto seguito, da ultimo, una direttiva[i] sulla lotta all’abbandono di manufatti in plastica nell’ambiente, problema ormai riconosciuto a livello mondiale[ii], che tenta di promuovere e privilegiare prodotti e sistemi riutilizzabili sostenibili e non tossici, piuttosto che prodotti monouso, con l’obiettivo primario di ridurre la quantità di rifiuti prodotti.

Tale argomento tocca direttamente il nostro paese, in specie le Regioni che posseggono un demanio marittimo considerevole. Il Mediterraneo infatti è particolarmente esposto al problema della plastica, in quanto trattasi di un mare semichiuso: si stima che siano almeno 250 miliardi i frammenti di plastica al suo interno[iii].

Il tema dell’impatto negativo di determinati prodotti di plastica sull’ambiente, la salute e l’economia è entrato a far parte anche delle agende politico-legislative di alcune delle nostre regioni.

Un esempio per tutti è rappresentato dalla Regione Puglia che, con l’ordinanza balneare 2019[iv] ha imposto, nelle aree demaniali marittime insite nel proprio perimetro regionale, il divieto di utilizzo, anche nei locali (bar, ristoranti, discoteche ecc.) con accesso alla spiaggia, di contenitori per cibi e bevande non realizzati in materiale compostabile, se monouso[v].

La suddetta ordinanza è stata impugnata dinanzi al TAR Bari da alcune associazioni, ben radicate da anni su tutto il territorio nazionale, rappresentative di imprese fornitrici o produttrici di manufatti in plastica per la ristorazione. Numerose sono state le censure promosse dalle ricorrenti: in particolare, le associazioni lamentavano la carenza di potestà legislativa in capo alla Regione, essendo la materia “tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali” di spettanza statale (art. 117, comma 2, lettera e), nonché l’eccesso di potere per irrazionalità dell’azione amministrativa in quanto l’ordinanza avrebbe dato luogo ad un chiaro effetto distorsivo della concorrenza, andando a premiare aziende produttrici di imballaggi in vetro per alimenti.

Il Tar Bari, accogliendo l’istanza cautelare promossa dalle ricorrenti, ha avuto modo di esprimersi parzialmente sulla questione[vi].

Secondo i giudici pugliesi, è in primo luogo indubbia la competenza regionale nel regolamentare l’uso «delle aree demaniali marittime per finalità turistico ricreative, mediante ordinanze amministrative»[vii]. Silentemente il TAR riprende la consolidata giurisprudenza costituzionale sul tema che fa salva la facoltà di Regioni e Provincie di adottare norme di tutela ambientale più elevate nell’esercizio di competenze, previste dalla Costituzione, che vengano a contatto con quella dell’ambiente[viii].

Proseguendo nei vari considerando, i giudici ritengono che la Regione abbia invocato, quale base giuridica dei divieti di utilizzo prescritti dall’ordinanza, la direttiva (UE) 2019/904 del Parlamento europeo e del Consiglio del 5 giugno 2019. Non possedendo le caratteristiche per ritenerla self-executing, la direttiva necessiterebbe di misure di recepimento spettanti allo Stato, perché incidente sulla “tutela della concorrenza” proprio nella parte in cui la disciplina europea importi restrizioni al mercato dei prodotti di plastica monouso. Poiché il termine per il recepimento della direttiva è fissato al 3 luglio 2021, e considerato che si è in attesa di misure di attuazione di stampo statale (le quali impongono una serie complessa di scelte di politica ambientale e di carattere tecnico), per i giudici non sembra esserci spazio perché la regione (a livello legislativo piuttosto che direttamente nell’esercizio delle funzioni amministrative) sfrutti la possibilità che leggi regionali o atti amministrativi possano assumere fra i propri scopi anche finalità di tutela ambientale della portata in esame.

È facile comprendere come tutta la questione ruoti tutta attorno ad un equo bilanciamento da doversi realizzare tra la tutela della concorrenza, con la conseguente non restrizione o distorsione del mercato, e la tutela dell’ambiente.

Proprio su tale aspetto, in sede d’appello cautelare promosso dalla Regione Puglia, il Consiglio di Stato ha concentrato la propria pronuncia, rigettando l’accoglimento della domanda cautelare accordata dai giudici di primo grado[ix].

Secondo i giudici d’appello, l’interesse pubblico perseguito dalla Regione Puglia con la propria ordinanza, è quello di permettere una «sicura, armonica e civile fruizione del demanio marittimo». Rispetto a ciò la tutela ambientale assume carattere trasversale, posto che nelle materie di propria spettanza, non è inibito alle regioni di innalzare gli standard di tutela ambientale posti a livello centrale.

L’ordinanza balneare condivide, a parere del collegio, i principi propri della direttiva europea e di conseguenza non si pone in alcun modo in contrasto con essa: la direttiva impone agli Stati l’adozione di misure volte proprio alla «riduzione dell’incidenza di determinati prodotti di plastica sull’ambiente», con particolare riferimento a quello costiero e marino.

Di conseguenza, l’ordinanza balneare non incide su alcuna previsione di stampo europeo in quanto non concerne né la fase di produzione, né quella della generale distribuzione del mercato dei prodotti di plastica monouso: il provvedimento infatti, non è idoneo a distorcere il mercato interno o ad avere diretti, palesi e concreti impatti transfrontalieri.

L’ordinanza ha, dunque, quale finalità esclusiva, quella di disciplinarne l’uso, nelle aree del demanio marittimo nei locali aperti al pubblico con accesso diretto al demanio marittimo, di manufatti in plastica per alimenti al solo fine di salvaguardare l’ambiente e l’ecosistema marino.

Per l’estate 2019, sulle spiagge pugliesi ha operato la strategia “palstic free”.

Interessante sarà leggere la pronuncia del giudizio di merito del TAR Puglia, stante non solo l’attualità della questione, ma anche l’approccio nuovo che la giurisprudenza ha mostrato di avere nei confronti delle tematiche ambientali e del loro bilanciamento con valori parimenti rilevanti, quali appunto la tutela della concorrenza.

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[i]Direttiva (UE) 2019/204 del Parlamento europeo e del Consiglio del 5 giugno 2019

[ii]Per ulteriori approfondimenti si rinvia a C. MOLINARIO, Marine litter: Mediterraneo di plastica, in questa rivista.

[iii]dati rinvenibili in www.minambiente.it

[iv]Ordinanza Balneare 2019, adottata dalla Regione Puglia, Assessorato al Bilancio Sezione Demanio e Patrimonio, pubblicata sul Bollettino Ufficiale della Regione Puglia n. 39 del 11/04/2019;

[v]Articolo 3 – prescrizioni sull’uso del demanio marittimo – “1. Sulle aree demaniali marittime pugliesi, al fine di favorire la sostenibilità ambientale delle spiagge e preservare l’ambiente marino, è vietato l’utilizzo di contenitori per alimenti, piatti, bicchieri, posate, cannucce, mescolatori per bevande non realizzati in materiale compostabile, se monouso”;

Articolo 4 – disciplina delle aree in concessione per strutture balneari – Capo B) – Disciplina particolare per le strutture balneari, paragrafo 6: “Nei locali (bar, ristoranti ecc.) con accesso alla spiaggia:

tutte le bevande vendute o somministrate in contenitori di vetro devono essere consumate all’interno dei locali;

i contenitori per alimenti e bevande destinati al consumo immediato, sul posto o da asporto, nonché i piatti, i bicchieri, le posate, le cannucce, i mescolatori per bevande, se monouso, devono essere in materiale compostabile;

al fine di consentire l’esaurimento delle scorte di magazzino, è consentita, esclusivamente per le bottiglie di acqua in plastica riciclabile, la somministrazione fino al 30 settembre 2019”

[vi]Tar Puglia – Bari, Sez. Unite, Ordinanza cautelare n. 315 del 30 luglio 2019.

[vii]articolo 6, comma 1, lettera b), della legge regionale 10 aprile 2017, n. 15.

[viii]In particolare: Corte Cost., sentenza n. 104 del 2008

[ix]Consiglio di Stato – sez. IV, Ordinanza cautelare n. 4032 del 7 agosto 2019