Lo scioglimento dei consigli comunali e provinciali conseguente a fenomeni di infiltrazione mafiosa

Nel vigente sistema normativo, l’art. 143 del D.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (Testo Unico sugli Enti Locali) delinea l’iter procedimentale e i presupposti per l’adozione del decreto di scioglimento dei consigli comunali e provinciali.

La misura normativa di cui all’art. 143 del Tuel è stata introdotta dal legislatore per fronteggiare un’esigenza nazionale straordinaria quale il controllo e l’ingerenza delle organizzazioni criminali sull’attività amministrativa degli enti locali, compromettendone il buon andamento e l’imparzialità, a discapito della collettività.

L’applicazione della predetta misura ha portato negli ultimi vent’anni allo scioglimento di numerosi consigli comunali e provinciali, vista la persistente presenza sul territorio nazionale di organizzazioni criminali che hanno conseguito un’egemonia sempre più crescente nella gestione della cosa pubblica, mediante il coinvolgimento degli stessi amministratori. La gestione dell’attività amministrativa degli enti locali, difatti, è divenuta un ambito sempre più appetibile per le organizzazioni criminali, dalla quale ne traggono un ingente profitto per l’esercizio delle loro attività illecite.

Storicamente gli enti territoriali maggiormente interessati dallo scioglimento per infiltrazioni mafiose sono stati quelli del sud-Italia, nei quali la criminalità ha da sempre esercitato un forte controllo sulla gestione della cosa pubblica. Negli ultimi anni lo scioglimento non ha lasciato indenni neanche i territori del nord-Italia, sui quali le mafie hanno allungato le mani, condizionando le scelte politiche e godendo dell’appoggio degli stessi amministratori (si pensi al Commissariamento del comune di Saint Pierre, Aosta, deliberato dal consiglio dei ministri lo scorso 6 febbraio 2020).

L’art. 143, comma 1, del Tuel prevede che lo scioglimento di consigli comunali e provinciali può essere disposto qualora emergano concreti, univoci e rilevanti elementi dai quali possano desumersi collegamenti diretti e indiretti con la criminalità organizzata di tipo mafioso o similare degli amministratori di cui all’art. 77, comma 2, ovvero forme di condizionamento degli stessi tale da determinare un’alterazione del procedimento di formazione della volontà degli organi elettivi ed amministrativi, il buon andamento e l’imparzialità della pubblica amministrazione, nonché il regolare funzionamento dei servizi ad essa affidati ovvero che risultano tali da arrecare grave e perdurante pregiudizio per lo stato della sicurezza pubblica.

In merito al suddetto comma, la giurisprudenza ha offerto una chiara e precisa interpretazione circa i presupposti in presenza dei quali possa procedersi allo scioglimento dei consigli comunali e provinciali.

I giudici amministrativi, all’indomani della Legge n. 94/2009 che in parte ha modificato l’art. 143 del Tuel, sostengono che gli elementi sintomatici del condizionamento criminale devono caratterizzarsi per concretezza, essere cioè assistiti da un obiettivo e documentato accertamento nella loro realtà storica, per univocità, intesa quale loro direzione agli scopi che la misura di rigore è intesa a prevenire, per rilevanza, che si caratterizza per l’idoneità all’effetto di compromettere il regolare svolgimento delle funzioni dell’ente locale[1].

Inoltre, le vicende che costituiscono il presupposto per l’adozione del predetto decreto devono essere considerate nel loro insieme, non atomisticamente, ed essere idonee a delineare, con una ragionevole ricostruzione, il quadro complessivo del condizionamento mafioso. Dal novellato art. 143 del Tuel si evince che il presupposto dello scioglimento dei consigli comunali e provinciali non è rappresentato da un mero quadro indiziario fondato su elementi generici, ma da risultanze significative sufficienti a rilevare un condizionamento mafioso sugli organi dall’Amministrazione in carica[2].

Al fine di verificare la sussistenza dei predetti elementi, il comma 2 dell’art. 143 del Tuel prevede che il Prefetto competente per territorio nomini una commissione d’indagine, composta da tre funzionari della pubblica amministrazione, attraverso la quale eserciti i poteri di accesso e di accertamento di cui è diretto titolare per delega del Ministro dell’Interno[3].

La commissione, entro tre mesi dalla data di accesso, rinnovabili per un periodo massimo di tre mesi, terminati gli accertamenti, rassegna al prefetto le proprie conclusioni. Successivamente, il prefetto, sentito il consiglio provinciale per l’ordine e la sicurezza pubblica integrato con la partecipazione del procuratore della Repubblica competente per territorio, invia una relazione al Ministro dell’Interno nella quale deve essere indicata l’eventuale sussistenza degli elementi di cui al comma 1 del predetto articolo.

In particolare, nella relazione prefettizia devono essere espressamente indicati gli appalti, i contratti e i servizi interessati dal fenomeno di compromissione o interferenza con la criminalità organizzata o comunque connotati da condizionamenti o da condotta antigiuridica. Dal disposto normativo si evince come la predetta relazione costituisce un presupposto imprescindibile per l’adozione del successivo decreto di scioglimento, ragione questa che va a giustificare l’esaustività argomentativa della stessa.

Il comma 4 dell’art. 143 del Tuel dispone che entro tre mesi dalla trasmissione della relazione, il Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro dell’Interno e previa deliberazione del Consiglio dei ministri, disponga con decreto lo scioglimento dei Consigli comunali o provinciali.

In particolare, la proposta del Ministro dell’Interno, definita quale atto propulsivo dell’ultimo segmento procedimentale, rappresenta il momento centrale e cardine della rappresentazione delle anomalie riscontrate nelle fasi antecedenti la proposta; per tale ragione nella stessa devono essere indicati in modo analitico le anomalie e i provvedimenti ritenuti necessari per rimuovere tempestivamente gli effetti più gravi e pregiudizievoli per l’interesse pubblico[4].

Il decreto di scioglimento è pubblicato nella Gazzetta Ufficiale, con allegate la proposta del Ministro dell’Interno e la relazione del prefetto, salvo che il Consiglio dei ministri disponga di mantenere la riservatezza su parti della relazione e della proposta, qualora lo ritenga strettamente necessario.

L’effetto primario del medesimo decreto è rappresentato dalla cessazione dalla carica di consigliere, sindaco, presidente della provincia, di componente delle rispettive giunte e di ogni altro incarico connesso alle cariche ricoperte, anche se disposto diversamente dalle leggi vigenti in materia di ordinamento e funzionamento degli organi comunali e provinciali.

L’art. 143, comma 12, prevede che qualora ricorrano motivi di urgente necessità, il prefetto, in attesa dell’adozione del decreto di scioglimento, provveda alla nomina di commissari al fine di assicurare e garantire la provvisoria amministrazione dell’ente, salvaguardando i beni primari della popolazione locale, messi in pericolo dalla collusione tra amministratori locali e criminalità organizzata.

Descritto l’iter procedimentale finalizzato all’adozione del decreto di scioglimento, è fondamentale porre in rassegna alcuni profili e problematicità concernenti tale misura straordinaria che hanno investito la giurisprudenza amministrativa.

In primis, parte della dottrina lamenta che la mancata comunicazione e partecipazione degli amministratori al procedimento amministrativo inficiano il decreto di scioglimento, violando gli artt. 7 e 9 della legge n. 241/1990 e le regole poste a fondamento del contraddittorio procedimentale.

La giurisprudenza ha ritenuto priva di qualsiasi fondamento tale impostazione dottrinale, sostenendo che la mancata comunicazione e partecipazione del procedimento amministrativo è giustificata dalla circostanza che si tratti di una misura la quale esige un intervento rapido e decisivo, volto a ripristinare la legalità nei territori minacciati dalle infiltrazioni criminali[5].

In secondo luogo, la non necessità di comunicazione dell’avvio del procedimento trova giustificazione anche nella circostanza che lo scioglimento del consiglio comunale comporta un’attività di natura preventiva e cautelare, per la quale è escluso il momento partecipativo, in ragione degli interessi coinvolti, che non concernono singole persone, ma gli interessi dell’intera collettività comunale[6].

In relazione al predetto assunto giurisprudenziale, i giudici amministrativi sostengono che il decreto di scioglimento non abbia natura sanzionatoria, come una parte della dottrina sostiene, ma preventiva, a tutela della collettività e non avverso i singoli amministratori dell’ente disciolto, per i quali le ulteriori conseguenze, quali l’insindacabilità, sono valutate in un procedimento autonomo e distinto, i cui esiti sono impugnabili dinnanzi altra autorità giudiziaria[7].

In conclusione, è rilevante per l’argomento di cui trattasi invocare alcune sentenze che hanno configurato il d.P.R. con il quale è disposto lo scioglimento e la relazione ministeriale di accompagnamento quali atti di “alta amministrazione”, connotati da una significativa valenza politica, in quanto orientati alla tutela di un interesse pubblico, legato all’attuazione delle azioni di contrasto alle mafie[8].

Da ciò discende che il potere di scioglimento dei consigli comunali e provinciali presuppone un alto grado di discrezionalità nell’accertamento dei presupposti ai fini dell’adozione del d.P.R. che si sottrae al sindacato di merito da parte del giudice amministrativo. Difatti, il medesimo giudice, nell’esame delle impugnazioni del provvedimento di scioglimento, può esclusivamente esercitare un sindacato di legittimità di tipo estrinseco, non potendo spingersi al di là della verifica della ricorrenza di un idoneo o sufficiente supporto istruttorio, della veridicità dei fatti posti a fondamento della decisione e dell’esistenza di una giustificazione motivazionale che appaia logica, coerente e ragionevole[9].

[1] Cfr. Tar Lazio, Roma, Sez. I, 11 dicembre 2018, n. 11976.

[2] Cfr. Cons. Stato, Sez. III, 15 marzo 2016, n. 1038; Cons. Stato, Sez. III, 19 ottobre 2015, n. 4792.

[3] Art. 2, comma 2 quater del Decreto-legge 29 ottobre 1991, n. 345, convertito con modificazioni dalla legge 30 dicembre 1991, n. 410.

[4] Cfr. Cons. Stato, Sez. III, 12 gennaio 2013, n. 126; Tar Lazio, Roma, Sez. I, 7 giugno 2017, n. 6680.

[5] Cfr. Cons. Stato, Sez. III, 15 marzo 2016, n. 1038.

[6] Cfr. Tar Lazio, Roma, Sez. I, 2 marzo 2015, n. 3428.

[7] Cfr. Tar Lazio, Roma, Sez. I, 24 settembre 2018, n. 3675.

[8] Cfr. Tar Lazio, Roma, Sez. I, 22 marzo 2017, n. 3749.

[9] Cfr. Cons. Stato, Sez. III, 6 marzo 2012, n. 1266; Tar Lazio, Roma, Sez. I, 11 dicembre 2018, n. 11976.