venerdì, Aprile 12, 2024
Labourdì

Sciopero nei servizi pubblici essenziali: cos’è la precettazione?

Per precettazione s’intende quel provvedimento amministrativo, emesso dalla competente autorità, che impone il termine di uno sciopero per motivi di ordine pubblico.

L’istituto trova la sua origine nell’articolo 20 della legge n.383 del 1934(cosiddetto Testo unico delle leggi comunali e provinciali), il quale autorizzava i prefetti nei rispettivi ambiti provinciali ed intercomunali(che, ricordiamo, sono i rappresentanti territoriali del Governo)ad emettere ordinanze urgenti in occasione di agitazioni sindacali, a tutela della salute e sicurezza pubblica: nell’intento di prevenire gli abusi del Governo, che frequentemente ricorreva tramite i suoi prefetti alla precettazione generale, il legislatore del 1990 ha inserito nel testo normativo n.146(dedicato allo sciopero nei servizi pubblici essenziali)la disciplina della cosiddetta precettazione speciale, contenuta nell’articolo 8 ed estesa ad ogni ipotesi ricadente nell’ambito della legge.

L’articolo 8 della legge n.146 del 1990 prevede, al 1° comma, il presupposto per l’apertura del procedimento precettivo, costituito dal “fondato pericolo di un pregiudizio grave e imminente ai diritti della persona costituzionalmente tutelati, che potrebbe essere cagionato dall’interruzione o dalla alterazione del funzionamento dei servizi pubblici, conseguente all’esercizio dello sciopero o a forme di astensione collettiva di lavoratori autonomi, professionisti o piccoli imprenditori”: l’aggettivo “grave” è stato interpretato nel senso che il pregiudizio non debba risolversi in un semplice disagio per l’utenza, mentre l’aggettivo “imminente” è stato interpretato nella direzione che il pregiudizio da arginare possa essere anche potenziale, ma notevolmente probabile; la VI Sezione del Consiglio Di Stato, con sentenza n.4985 del 2009, ha riconosciuto che possedesse il carattere della gravità una mobilitazione plurisettoriale nella categoria dei trasporti.

Sempre il 1° comma enuncia i soggetti titolari del potere di precettazione: il Presidente Del Consiglio Dei Ministri o un Ministro da costui delegato, se il conflitto ha rilevanza nazionale o interregionale, ovvero il prefetto o il corrispondente organo nelle Regioni a statuto speciale, negli altri casi; un ruolo particolare è ricoperto dalla Commissione di garanzia, al fine di prevenire lo storico abuso dell’istituto: essa provvede alla segnalazione dell’opportunità della precettazione,  o dev’essere altrimenti previamente informata, quando ragioni di necessità ed urgenza inducano l’autorità precettante ad agire tempestivamente e di propria iniziativa.

Il procedimento amministrativo si apre con l’attività informativa dell’autorità competente in favore dei Presidenti delle Regioni e delle Province autonome di Trento e Bolzano, riguardante la ricorrenza dei presupposti per la precettazione, e prosegue con l’invito rivolto alle parti sociali a desistere dai comportamenti che determinano la situazione di pericolo: si prevede che l’organo amministrativo esperisca anche un tentativo di conciliazione nel più breve tempo possibile, tentativo che, secondo la giurisprudenza del Consiglio Di Stato(sentenza della VI Sezione n.6941 del 2005), deve ritenersi realizzato anche quando, mancando i tempi tecnici per un incontro formale tra le parti collettive innanzi al prefetto, quest’ultimo possa comunque constatare l’impossibilità di una mediazione.

Se la fase conciliativa non giunge ad esito positivo, s’instaura nel procedimento la fase diretta a regolare o bloccare lo sciopero, la quale sfocia nell’emissione dell’ordinanza di precettazione, con la quale si adottano le misure necessarie a prevenire un pregiudizio ai diritto della persona costituzionalmente tutelati(enunciati all’articolo 1, 1° comma, della medesima legge): la disciplina dell’ordinanza di precettazione è prescritta nell’articolo 8, 2° comma.

Innanzitutto, l’ordinanza dev’essere emessa non meno di 48 ore prima dell’inizio dell’astensione collettiva, salvo che sia ancora in corso il tentativo di conciliazione o intervengano ragioni di urgenza, e deve specificare il periodo di tempo durante il quale le regole in essa contenute devono essere osservate dalle parti.

Dal punto di vista contenutistico, l’ordinanza può disporre “il differimento dell’astensione collettiva ad altra data, anche unificando astensioni collettive già proclamate, la riduzione della sua durata ovvero prescrivere l’osservanza da parte dei soggetti che la proclamano, dei singoli che vi aderiscono e delle amministrazioni o imprese che erogano il servizio, di misure idonee ad assicurare livelli di funzionamento del servizio pubblico compatibili con la salvaguardia dei diritti della persona costituzionalmente tutelati di cui all’articolo 1, comma 1”; è in questo frangente che la Commissione di garanzia mostra il suo potere propositivo, e non solo d’impulso: infatti, il medesimo 2° comma stabilisce che qualora la Commissione abbia formulato, in occasione della propria segnalazione o successivamente, proposte in ordine alle misure da adottare per contrastare comportamenti perniciosi, l’autorità procedente ne terrà conto.

Ci si è chiesti se sia escluso, all’ordinanza di precettazione, di discostarsi dagli orientamenti espressi dalla Commissione di garanzia durante il giudizio di idoneità e l’esercizio del potere di provvisoria regolamentazione, oppure se le sia consentito di tener genericamente conto delle posizioni assunte dalla Commissione nella sua attività lato sensu normativa: la soluzione accolta dalla dottrina è quella intermedia, ai sensi della quale la determinazione del contenuto dell’ordinanza potrebbe ispirarsi ad orientamenti diversi da quelli acquisiti dall’autorità di garanzia, qualora tale alternativo indirizzo risulti necessario per fronteggiare il fondato pericolo di un pregiudizio grave ed imminente ai diritti della persona costituzionalmente tutelati.

I destinatari dell’ordinanza sono gli enti gestori dei servizi pubblici essenziali ed i lavoratori coinvolti nell’astensione: ai sensi dell’articolo 8, 3° comma, “L’ordinanza viene portata a conoscenza dei destinatari mediante comunicazione da effettuare, a cura dell’autorità che l’ha emanata, ai soggetti che promuovono l’azione, alle amministrazioni o alle imprese erogatrici del servizio ed alle persone fisiche i cui nominativi siano eventualmente indicati nella stessa, nonché mediante affissione nei luoghi di lavoro, da compiere a cura dell’amministrazione o dell’impresa erogatrice. Dell’ordinanza viene altresì data notizia mediante adeguate forme di pubblicazione sugli organi di stampa, nazionali o locali, o mediante diffusione attraverso la radio e la televisione”; il 4° comma, invece, prevede che i provvedimenti adottati nel corso del procedimento di precettazione vengano comunicati alle Camere ad opera del Presidente Del Consiglio Dei Ministri.

Le sanzioni per il mancato rispetto delle misure prescritte dall’ordinanza di precettazione si articolano in modo differenziato, a seconda se la violazione sia stata commessa dai singoli lavoratori, dalle organizzazioni sindacali o dalle imprese ed Amministrazioni pubbliche, e sono elencate nell’articolo 9:

-se l’inottemperanza è imputabile al lavoratore, la sanzione amministrativa pecuniaria è calcolata tra un minimo di 500 euro ed un massimo di 1000 euro  per ogni giorno di mancata ottemperanza, secondo la gravità dell’infrazione e le condizioni economiche del prestatore di lavoro(articolo 9, 1° comma);

-se l’inottemperanza è imputabile alle organizzazioni dei lavoratori, la sanzione, per ogni giorno di mancata ottemperanza, è determinata tra un minimo di 5000 euro ed un massimo di 50000 euro, tenendo conto della gravità delle conseguenze dell’infrazione e della consistenza economica dell’organizzazione(articolo 9, comma);

-se l’inottemperanza è imputabile alle imprese erogatrici o alle Amministrazioni pubbliche, la sanzione amministrativa è costituita da un periodo di sospensione dall’incarico dei preposti al settore nell’ambito delle Amministrazioni, degli enti e delle imprese, in conformità alla legge n.689 del 1981, per un periodo non inferiore ai 30 giorni e non superiore ad 1 anno(articolo 9, 2° comma).

Occorre da ultimo precisare che la sanzione amministrativa ricadente su lavoratori ed organizzazioni sindacali è irrogata con decreto della stessa autorità precettante ed applicata mediante ordinanza-ingiunzione della Direzione provinciale del lavoro-Sezione Ispettorato del lavoro(articolo 9, 1° e 4° comma), e che avverso l’ordinanza in esame è proponibile impugnazione ex articoli 22 e ss. della legge n.689 del 1981(articolo 9, 4° comma).

L’articolo 10 stabilisce che i soggetti che ne abbiano interesse possano proporre ricorso contro l’ordinanza di precettazione nel termine di sette giorni dalla sua comunicazione o, rispettivamente, dal giorno successivo a quello della sua affissione nei luoghi di lavoro, avanti al Tribunale Amministrativo Regionale competente; la proposizione del ricorso non impedisce che l’ordinanza sia provvisoriamente esecutiva: il TAR investito della questione, se ricorrono fondati motivi risultanti anche dalla deduzione delle parti, nella prima udienza utile sospende l’immediata esecutività del provvedimento impugnato, anche limitatamente alla parte in cui si eccedano le esigenze di salvaguardia dei diritti costituzionalmente garantiti.

Per i lavoratori autonomi, professionisti e piccoli imprenditori si applicano le medesime regole(in ordine a procedimento precettivo e sanzioni)previste per i lavoratori subordinati.

Rossella Giuliano

Rossella Giuliano nasce a Napoli nel 1994. Dopo aver conseguito la maturità classica nel 2012, inaspettatamente, interessata alle implicazioni giuridiche della criminologia, decide d'iscriversi al corso di laurea magistrale in Giurisprudenza presso l'Ateneo Federico II: durante il percorso accademico, si appassiona a tutto ciò che gravita attorno all'universo giuridico; volendo coniugare la sua passione per la cultura tedesca con la propensione per la tutela dei soggetti svantaggiati, sta attualmente redigendo una tesi sulle influenze del regime dell'orario di lavoro sulle politiche di tutela dell'occupazione nel diritto italiano e tedesco. Suoi ambiti d'interesse sono le lingue, letterature e culture straniere, i cani, la musica, la cinematografia.

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