sabato, Maggio 25, 2024
Di Robusta Costituzione

Stato d’emergenza ed economia

Stato d’emergenza ed economia: tra vecchie e nuove disuguaglianze [1]

Durante il primo periodo della pandemia, i diritti costituzionali hanno subito una forte limitazione a favore di un diritto in particolare, il diritto alla salute. È passato ormai un anno dalla dichiarazione dello stato d’emergenza: l’emergenza persiste, ma, nel bilanciare i diritti fondamentali, non può più prevalere – esclusivamente – il diritto alla salute pubblica ed il principio di precauzione: questo perché, con il passare del tempo, la territorialità e la temporaneità ridefiniscono la proporzionalità e la ragionevolezza delle misure.

  1. La temporalità può rimettere in discussione il bilanciamento? 2. Pandemia e disuguaglianze 3. Bilanciamento: tra proporzionalità e ragionevolezza

 

  1. La temporaneità può rimettere in discussione il bilanciamento?

Il diritto che è stato posto alla base della dichiarazione dello stato d’emergenza e che ha necessariamente comportato la restrizione di altri diritti fondamentali, è la tutela della salute pubblica, il cui fondamento è stato ricondotto da autorevole dottrina[2] ai principi del “primum vivere e della salus rei publicae”. Le quattro condizioni[3],che rendono conforme a costituzione lo Stato d’emergenza,  assumono una connotazione particolare con le successive proroghe perché il bilanciamento deve continuamente essere rimodulato in funzione della territorialità (non omogenea) e della temporaneità[4] (è trascorso un anno). Se il presupposto, nonché il ristabilimento dell’ordine sospeso, dipendono dal diritto alla salute pubblica[5], la proporzionalità è la condizione che mette in risalto l’intera architettura costituzionale, prediligendo un’ottica armonica, di sistema; ed è proprio la proporzionalità a dipendere sia dalla territorialità sia dalla temporaneità.

La territorialità si aggiunge quale quinta “condizione” dello stato d’emergenza: questa, pur sussistente all’art. 24[6] del Codice di Protezione civile, è stata omessa nel precedente articolo in quanto “l’estensione territoriale” è stata assorbita dalla “rilevanza nazionale” dell’emergenza. Ora, sia per la durata dello stato d’emergenza sia per l’aumentata capacità di monitoraggio della diffusione del virus, questa condizione riaffiora, ed ha trovato una propria estrinsecazione nel “colore delle regioni”[7], assegnato dal risultato di indicatori[8] utilizzati per il monitoraggio della diffusione del virus. Tra questi, il più importante è l’indice Rt[9] utilizzato nel campo dell’epidemiologia sanitaria: un parametro che la scienza ci offre, e la discrezionalità legislativa ha posto alla base di un allentamento o di un inasprimento delle misure di contenimento. È questo un esempio di “ragionevolezza scientifica”, connaturale al diritto alla salute: vi è, difatti, uno “spazio riservato alle valutazioni della scienza medica” che funge da “limite alla discrezionalità legislativa”[10].

Quanto alla temporalità, anche questa modula il bilanciamento: si è visto come, nel tempo, le “misure draconiane” abbiano lasciato spazio a provvedimenti meno stringenti (si pensi alla “fase 2” che ha segnato l’uscita dal lockdown). Ad un anno dalla dichiarazione dello stato d’emergenza, si cercherà di indagare sull’evoluzione che queste misure[11] hanno avuto, provando a testarne la proporzionalità e la ragionevolezza. Se è vero che “lo Stato di emergenza rende ragionevole ciò che, in condizioni ordinarie, sarebbe assolutamente sproporzionato[12] è anche vero che ciascun bilanciamento risulterà appropriato solo in un’ottica di sistema: la costituzione non disciplina esplicitamente lo stato d’emergenza, proprio per questo, anche nel periodo d’emergenza, a guidarci nel bilanciamento deve essere la Costituzione nella sua interezza: “l’intera Costituzione è e resta parametro (e dunque “punto di riferimento”), esattamente come lo è in circostanze ordinarie[13].

Dunque, come si orienta la Costituzione nel bilanciare i diritti fondamentali? La Costituzione pluralista non enuncia una gerarchia tra i diritti, tant’è che la stessa Corte costituzionale, pur formulando la teoria dei principi supremi[14] , specifica che questi principi non sono superiori sempre e comunque, perché sarà il legislatore ad operare il bilanciamento. La gerarchia viene composta sul caso concreto, proprio in omaggio al pluralismo: la costituzione pluralista, in quanto tale, è declinata al plurale. Sul bilanciamento tra più diritti fondamentali, la Consulta, pronunciandosi sul Caso Ilva[15], specifica che, ciascun diritto, pur fondamentale, non può espandersi incondizionatamente a scapito degli altri diritti costituzionalmente protetti, altrimenti diverrebbe “tiranno nei confronti delle altre situazioni giuridiche costituzionalmente riconosciute e protette, che costituiscono, nel loro insieme, espressione della dignità della persona”[16]. La tutela deve, quindi, essere “sistemica e non frazionata”[17]: viene specificato che neanche “l’aggettivo «fondamentale», contenuto nell’art. 32 Cost., sarebbe rivelatore di un «carattere preminente» del diritto alla salute rispetto a tutti i diritti della persona”[18]. Al contempo, enuncia un limite: se è vero che un diritto fondamentale nel bilanciamento con un altro diritto fondamentale può soccombere, non può farlo nel suo “nucleo essenziale”[19].

Ebbene, il diritto alla salute (così come ogni diritto fondamentale), quando entra in bilanciamento con gli altri diritti può soccombere, purché venga preservato il suo nucleo essenziale, inoltre, il bilanciamento deve -comunque- essere sistemico e proporzionato tra tutti i diritti in gioco[20]. Se sussiste un limite a questo bilanciamento durante il periodo ordinario, questo dovrebbe sussistere anche -e soprattutto- nello stato d’emergenza[21]. Al fine di comprendere meglio gli avvenimenti emergenziali, sono state poste alla luce due visioni della teoria del diritto: la “tutela sistemica” e la “tutela contestuale[22]”, adattando al contesto italiano la distinzione statunitense fatta da Adrian Vermeule[23] fra optimizing constitutionalisme precautionary constitutionalism”. La prima teoria presuppone una flessibilità nel bilanciamento dei diritti, stante l’inesistenza di una gerarchia tra i diritti a priori (una tutela sistemica, la stessa enunciata dalla Corte costituzionale nel periodo ordinario); la seconda teoria prevede, invece, una gerarchia preordinata tra i diritti, giustificata dal contesto emergenziale[24]. Queste due visioni del costituzionalismo si riflettono sulla stessa visione dell’emergenza: la tutela contestuale comporta sempre e comunque come valore fondamentale la priorità del diritto alla salute, ponendolo all’apice della gerarchia dei diritti, in quanto presupposto del bene vita. In questo contesto, la salute pubblica – in quanto presupposto dichiarativo dello stato d’emergenza- prevale incondizionatamente su ogni altro diritto fondamentale. La tutela contestuale, quindi, genera una modalità operativa orientata sulla “massima precauzione”[25].

La tutela sistemica, invece, è orientata ad una maggiore flessibilità: pur riconoscendo, in un contesto di emergenza sanitaria, la prevalenza del diritto alla salute pubblica, non tralascerebbe di comporre una tutela armonica di tutti i diritti costituzionali in gioco: continuando ad operare un bilanciamento sul caso concreto, al di là di quanto strettamente necessario al contenimento dell’emergenza.

Vediamo come, nel protrarsi dell’emergenza, vecchie e nuove disuguaglianze siano emerse, componendo una visione disarmonica e disfunzionale degli interessi in gioco.

2) Pandemia e disuguaglianze

La pandemia è un moltiplicatore di disuguaglianze: ne ha creato nuove e inasprito quelle già esistenti, inserendosi nei vuoti di tutela[26]. Come ha inciso la pandemia sui diritti fondamentali?[27] È stato rispettato il nucleo duro di ciascun diritto limitato? La netta prevalenza per il diritto alla salute pubblica – che coincide con la prima fase dell’emergenza- ha trovato una diversa modulazione nel periodo successivo? Alcuni economisti, hanno difatti specificato che gli obiettivi sanitari ed economici durante la pandemia, non si escluderebbero a vicenda: l’aver chiuso in una prima fase consentirebbe nella seconda, un ripristino altalenante delle attività produttive [28]. Ora, occorre chiedersi:  questo “ripristino altalenante”( nella seconda fase dello stato d’emergenza)  tiene conto dell’intera architettura costituzionale ( riuscendo, quindi, a comporre tutti i diritti in un’ ottica sistemica?)

Il diritto alla salute, in primis, è entrato in bilanciamento con sé stesso: sono emerse disuguaglianze tra “malati-Covid” e “non-Covid”. La pandemia ha, difatti, suscitato un rallentamento delle visite ambulatoriali e dei programmi di screening, cosicché molte patologie, che prima potevano essere curate, sono state trascurate (e continuano ad esserlo)[29]. Il diritto alla salute, qui, si scontra con sé stesso: quanto incide sul sistema Paese, in un lungo periodo, la netta prevalenza per il diritto alla salute pubblica? Non solo, sono in incremento le disuguaglianze già esistenti: negli ultimi anni, a causa della diminuzione dei finanziamenti pubblici, la sanità privata ha avuto un incremento notevole, con il risultato che le famiglie meno abbienti hanno limitato le spese sanitarie per motivi economici[30]. Quanto sta incidendo la pandemia sullo stesso diritto alla salute?

In subordine, il diritto alla salute è entrato in conflitto con l’economia.

La limitazione della libertà di iniziativa economica e privata (tutelata ex art. 41) è quella che più incide sullo sviluppo del “sistema Paese”. Essa, difatti, non tutela soltanto la libertà di impresa, ma anche le altre forme di esercizio dell’attività economica, e può essere limitata soltanto per i limiti enunciati dal secondo comma[31] (nel contesto emergenziale, rilevano la sicurezza” e “l’utilità sociale”[32]). Il contenimento dell’emergenza pandemica può, quindi, sicuramente fungere da limite all’espressione della libertà economica. Tuttavia, non tutte le attività economiche sono state limitate allo stesso modo: alcune hanno subito maggiori restrizioni, sia in una prima fase (si pensi a quando, nel lockdown, rimasero aperte soltanto le attività che erogavano beni di prima necessità), sia successivamente (a titolo esemplificativo, si pensi a quelle attività che di fatto subiscono gli effetti della pandemia, come ad esempio il turismo o a quelle attività che sono state colpite da maggiori restrizioni, quale ad esempio, il settore della ristorazione). È qui che la libertà di iniziativa economica s’incontra e scontra con il diritto del lavoro (tutelato ex art. 1 e 4 Cost.): così la catena di disuguaglianze si infittisce. La pandemia ha, difatti, evidenziato “vecchie disuguaglianze”: vi sono delle forme di lavoro che, inevitabilmente, sono maggiormente esposte all’andamento dell’economia, e che necessitano, da tempo, di tutele effettive e proporzionate, se non addirittura di nuove forme di tutela[33]. Ne ha poi create di nuove: tra chi deve recarsi sui luoghi di lavoro e chi può esercitare lo smart working (tutelando, in tal modo, il diritto alla salute); lo stesso smart working, insieme alla chiusura delle scuole, ha inciso notevolmente sulla condizione femminile[34]: le donne, difatti, percependo spesso uno stipendio più basso rispetto a quello maschile, sono maggiormente esposte al rischio di abbandonare l’occupazione per far fronte alle cure familiari[35].

Il diritto alla cultura (ex art. 9 Cost), diritto che in dottrina è stato definito parte integrante del “diritto alla bellezza” [36], ha subito una fortissima limitazione. Questo diritto è stato ritenuto un diritto “sacrificabile” durante la pandemia, anche nelle fasi successive al lockdown. Ebbene, occorre sottolineare come, anche questo diritto, si leghi fortemente al diritto al lavoro e al diritto all’iniziativa economica[37]: i teatri, i cinema, non sono soltanto diritti “da fruire”, ma diritti “da offrire”.  Chiudere i teatri, chiudere i cinema, non significa – soltanto- limitare attività “ricreative” (e culturali), ma significa incidere sull’intero ciclo produttivo di quel settore. Pertanto, dietro il diritto “alla bellezza”, c’è il diritto di milioni di persone al lavoro, c’è la tutela della libertà economica. La limitazione di questi diritti, oltre a far emergere nuove disuguaglianze, nel lungo periodo comporta anche un vero e proprio danno al “Sistema Paese”: si pensi ai danni della “Covid Economy[38] intesa quale “opportunità” generata dalla pandemia per le infiltrazioni delle organizzazioni criminali nell’economia.

Quanto “alle disuguaglianze del futuro”, non si possono tralasciare i danni che la limitazione del diritto all’istruzione (tutelato ex. art. 34 Cost.), ha generato e genererà, avendo ripercussioni sullo “sviluppo della personalità” (tutelato ex art. 2 Cost.). L’istruzione è stata gestita in una prima fase attraverso la sospensione completa dell’attività in presenza, ed in una seconda fase in modalità alternate (in presenza per la scuola materna e primaria, in modalità telematica per le scuole medie, superiori e per le università). La vera disuguaglianza, durante la pandemia, è generata dal fatto che il diritto all’istruzione si è integrato con il “diritto di accesso ad Internet”[39], una disuguaglianza che si sostanzia nel digital divide: tra chi può avere accesso all’istruzione telematica e chi ne è tagliato fuori. È ragionevole, in un periodo così lungo, continuare a tenere parte delle scuole chiuse?

Oltre alle disuguaglianze citate, emerge un’altra disuguaglianza: quella di metodo. L’opinione pubblica, spesso, non ha contestato tanto l’an -ovvero, l’adozione di misure restrittive- quanto il quomodo -il bilanciamento ineguale che è stato fatto tra i diversi diritti che sono entrati in bilanciamento con il diritto alla salute. Spesso si è fatto riferimento al diritto all’estrinsecazione della libertà di culto pubblico: questo diritto, nella prima fase emergenziale, ha subito una forte limitazione; successivamente, ha trovato una sua ri-espansione nel rispetto delle misure di contenimento dell’emergenza pandemica. Questo è, quindi, un esempio lampante di come un diritto, a seconda del contesto emergenziale, possa essere “modulato”. Durante il lockdown, lo Stato ha deciso di sospendere le celebrazioni, compiendo una scelta molto discussa in dottrina: taluni[40] (in particolare canonisti) vi hanno ravvisato una violazione non solo dell’art. 19 Cost., ma anche dell’art. 7 Cost. – quale principio fondamentale che sancisce la separazione tra Stato e Chiesa e la regolazione pattizia delle materie comuni-, talaltri[41] hanno ritenuto tale limitazione ragionevole, perché, esattamente come gli altri principi fondamentali, tale diritto è stata limitato a favore della tutela del diritto alla salute. Ebbene, con l’uscita dalla prima fase e la graduale ripresa delle attività produttive e sociali, anche la libertà di culto pubblico è stata gradualmente ripristinata.  Con la “seconda ondata”, invece, non c’è stata corrispondenza tra la nuova restrizione delle attività economiche ed una nuova restrizione della libertà di culto pubblico[42], non solo: anche le attività economiche -tra loro- hanno subito un trattamento diversificato. A fronte di questo breve excursus, occorre sottolineare due questioni: l’una riguarda il rispetto del nucleo duro dei principi limitati, l’altra la proporzionalità dell’adozione delle misure di contenimento.

  • È stato rispettato il nucleo duro dei diritti limitati? Non è semplice definire il nucleo duro di ciascun diritto; si può, però, provare a ragionare su un diritto che è l’ipostasi fondamentale dell’economia, ovvero il diritto al lavoro. Il diritto alla salute pubblica prevale in quanto presupposto del “bene” vita, e questo è un assunto fondamentale di tutto lo stato d’emergenza. Ragioniamo, però, sui presupposti del bene vita. Non è forse vero che, il diritto al lavoro possa essere considerato anch’esso, presupposto del bene vita? (Si pensi ai casi estremi, ovvero quando il lavoratore subordinato/autonomo non abbia ricevuto sufficienti e tempestive tutele). D’altra parte, la centralità del lavoro è funzionale all’intera architettura costituzionale: è presente negli articoli 1, 4, 35, 36, 37, 38, 46 Cost. ed ha una triplice estrinsecazione: quale “principio antropologico” (in quanto “tratto tipico della condizione umana”), in senso etico (quale “espressione primaria della partecipazione del singolo al vincolo sociale”) ed, infine, in senso economico (in quanto decisivo, anzi “unico fattore di produzione”) [43]. Ebbene, se è vero che il nucleo duro del diritto al lavoro è stato comunque tutelato attraverso l’erogazione di “equi ristori” o attraverso l’utilizzo di “ammortizzatori sociali”, occorrerebbe indagare sulla tempestività di queste forme compensative, vagliandone la tutela effettiva.

 

  • Dietro il diritto all’istruzione, il diritto alla cultura, il diritto del lavoro e la tutela dell’economia, c’è l’esistenza stessa del sistema Paese. Se è vero che ogni diritto, durante l’emergenza sanitaria, deve ritrarsi per dare la giusta rilevanza al diritto alla salute pubblica, è anche vero che tutti questi diritti dovrebbero essere trattati in maniera omogenea: se si è scelto di non sacrificarne alcuni, si dovrebbe (in un’ottica sistemica ed in una logica proporzionale) non sacrificarne altri: sia nel rispetto del principio di uguaglianza  (art. 3 Cost.), sia in quanto estrinsecazioni della “personalità dell’individuo” ( art. 2 Cost.).

 

  1. Bilanciamento: tra proporzionalità e ragionevolezza

Più che optare per una netta dicotomia tra tutela sistemica (nel periodo ordinario) e tutela contestuale (nel periodo emergenziale), si può diversamente argomentare come, nello stesso stato d’emergenza, si possa prima optare per una tutela contestuale -dettata da un bilanciamento di breve periodo- per poi ripristinare una tutela armonica, sistemica, dettata da esigenze di lungo periodo.  È indubbio che la tutela alla salute, quale diretta estrinsecazione del bene vita, prevalga e continui a prevalere sugli altri diritti costituzionali, ma si sottolinea come tutti i diritti siano incastonati in una precisa architettura costituzionale: non rispettare quest’architettura, significa creare disuguaglianze. Ogni limitazione, difatti, comporta sacrifici, ed occorrerebbe indagare sulla sostenibilità di “questi sacrifici”: se non si interverrà con riforme strutturali, le disuguaglianze confluiranno del “Sistema Paese” di domani. Pertanto, occorre agire non solo nell’ottica di breve periodo, ma in un bilanciamento di lungo periodo, che tenga anche conto della responsabilità intergenerazionale[44]: chiudere le scuole oggi, lasciare che le attività chiudano, significa mettere a repentaglio l’ascensore sociale di domani – già brutalmente compromesso oggi [45]

Certo, non sempre è agevole trovare un ragionevole punto di equilibrio tra i diversi beni costituzionali coinvolti: d’altra parte, “diritto è conflitto[46], e questo è ancor più vero in una democrazia pluralista, ove ciascun diritto ha pari dignità costituzionale. È la condizione stessa del pluralismo a non consentire una gerarchia aprioristica, proprio per poter conferire pari dignità a tutti gli interessi in gioco, il cui bilanciamento va valutato volta per volta. Un bilanciamento che dovrà essere proporzionato e “ragionevole” [47], anche – e soprattutto – nello Stato d’emergenza: pena non solo lo scrutinio negativo della Corte costituzionale, ma anche un vero e proprio danno al tessuto economico e sociale del Paese, comportando conseguenze esiziali per la “salus rei publicae” nel suo complesso.

Come si fa, quindi, a “testare” la ragionevolezza e la proporzionalità delle misure? Nel giudizio costituzionale la ragionevolezza e la proporzionalità spesso si con-fondono, divenendo una (la proporzionalità) il corollario dell’altra (la ragionevolezza).  Così, come teorizzato da Robert Alexy, il giudizio di “proporzionalità e ragionevolezza” consta di quattro fasi: a) la fase della legittimità, un test che verifica lo scopo legittimo che ha guidato il legislatore; b) la valutazione del rapporto mezzi- fini, test che verifica la sussistenza della connessione razionale tra il mezzo ed il fine; c) la verifica della necessità dell’intervento, da ottenere con il minor sacrificio possibile degli altri diritti costituzionalmente protetti; d) la fase della proporzionalità in senso stretto, un’analisi dei costi e benefici, in cui il giudice “ricerca la soluzione che più di ogni altra persegue in modo equilibrato la massima espansione di tutti i diritti e i valori”[48]. Ebbene, seppur la Corte costituzionale non segua questa scansione temporale, queste quattro fasi possono essere d’ausilio per scrutinare le misure adottate[49]. Se, difatti, nulla quaestio circa la legittimità dello scopo che ha guidato i pubblici poteri (contenimento dell’epidemia), sarebbe utile porsi una serie di domande per imparare a ragionare sulla proporzionalità e la ragionevolezza:  la connessione razionale tra il mezzo ed il fine perseguito è stata funzionale? Le misure erano volte a ottenere il rispetto del diritto alla salute con il minor sacrificio possibile di tutti gli altri diritti? La massima espansione[50] del diritto alla salute è avvenuta in modo equilibrato, cioè nel pieno rispetto del nucleo duro degli altri diritti costituzionali? Infine, ciascun diritto è stato  limitato in modo “ragionevole” se confrontato con la limitazione che hanno subito gli altri diritti?

Ai posteri l’ardua sentenza.

 

 

Fonte immagine: Debito pubblico Italia, il peso del covid sulla bilancia – We Wealth (we-wealth.com)

 

[1] Un mio ringraziamento, per i continui spunti di riflessione, all’ Avv. Eros Fioroni.

[2] M. Luciani, “Il sistema delle fonti del diritto alla prova dell’emergenza”, in Consulta Online, in Rivista AIC n. 2/2020, data pubblicazione10/04/2020, (ultima consultazione 31/01/2021), disponibile qui: AIC – Rivista dell’Associazione Italiana dei Costituzionalisti (rivistaaic.it)

[3] Si rimanda, su questa rivista a F. Cerquozzi, “Stato d’emergenza e Costituzione”, 26/03/2020, aggiornato al 16/01/2021, disponibile qui: “Stato d’emergenza” e Costituzione – Ius in itinere.

[4] A. Venanzoni, “L’innominabile attuale. L’emergenza Covid- 19 tra diritti fondamentali e stato di eccezione”, in Forum Quaderni Costituzionali, n.1/2020, p. 490- 503(ultima consultazione 31/01/2021). Disponibile qui: Venanzoni.pdf (forumcostituzionale.it).

[5] Analizzato nel precedente articolo “Obbligo vaccinale e tutela della salute pubblica nello Stato d’emergenza”, 19/01/2021, disponibile qui: Obbligo vaccinale e tutela della salute pubblica nello Stato d’emergenza – Ius in itinere.

[6]Ex art. 24 co. 1 Codice Protezione civile: “[..]il Consiglio dei ministri, su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri, formulata anche su richiesta del Presidente della Regione o Provincia autonoma interessata e comunque acquisitane l’intesa, delibera lo stato d’emergenza di rilievo nazionale, fissandone la durata e determinandone l’estensione territoriale con riferimento alla natura e alla qualità degli eventi e autorizza l’emanazione delle ordinanze di protezione civile di cui all’articolo 25”.

[7] Per approfondire il sistema di attribuzione del colore delle regioni si vedano: L. Ruffino, “Come si decide quali regioni sono rosse, arancioni o gialle”, 11/11/2020, in www.youtrend.it, disponibile qui : Come si decide quali regioni sono rosse, arancioni o gialle – YouTrend; ed è stato successivamente riformulato: L. Ruffino, “Come funziona il nuovo sistema per decidere i colori delle regioni” 14/ 01/2021, in www.youtrend.it, disponibile qui: Come funziona il nuovo sistema per decidere i colori delle regioni – YouTrend, ( ultime consultazioni: 06/02/2021).

[8] Gli indicatori sono 21 e si possono suddividere in tre gruppi, riguardanti: la “capacità di monitoraggio”, la “capacità di accertamento diagnostico, indagine e gestione” e la “trasmissibilità dei contagi e la tenuta dei servizi sanitari”.

[9] Rt (indice di trasmissibilità). Il valore Rt rappresenta il numero medio di infezioni prodotte da una persona nell’arco del suo periodo infettivo. Se l’indice è inferiore ad 1 significa che l’epidemia è in regressione, se, invece, è superiore ad 1 il virus si diffonde con velocità crescente. Per un approfondimento si veda: R0, Rt, RDt, che sono e che significano?, In Epidemia & Prevenzione, Rivista dell’associazione italiana di epidemiologia, (ultima consultazione 31/01/2021), disponibile qui: R0 , Rt , RDt che sono e che significano? | Epidemiologia & Prevenzione (epiprev.it).

[10] Sul punto, si veda: S. Penasa, “Nuove dimensioni della ragionevolezza? La ragionevolezza scientifica come parametro della discrezionalità legislativa in ambito medico-scientifico. Spunti sulla sentenza n.162 del 2014 della Corte costituzionale”, in Forum Quaderni Costituzionali, 16 giugno 2014; (ultima consultazione 28/01/2021), disponibile qui: Microsoft Word – articolo_001.doc (forumcostituzionale.it). Non manca chi, in dottrina, proprio in riferimento allo Stato d’emergenza, metta in guardia dalla sostituzione della politica con la scienza, si veda A. Venanzoni, op. cit. p. 503.

[11] Per essere conformi a costituzione, le misure devono essere: generiche e astratte, limitate nel tempo, non retroattive, motivate e proporzionali rispetto allo scopo che si prefiggono.

[12] F. Scalia, “Principio di precauzione e ragionevole bilanciamento dei diritti nello stato di emergenza”, in federalismi.it, n. 32/2020, pub.18/09/2020, p. 183-220 (cit. p. 183), (ultima consultazione 28/01/2021), disponibile qui: 17112020194252.pdf (federalismi.it).

[13] Cfr. M. Luciani, in F. De Stefano, “La pandemia aggredisce anche il diritto? Intervista a Corrado Caruso, Giorgio Lattanzi, Gabriella Luccioli e Massimo Luciani”, in www.giustiziainsieme.it, Diritto dell’emergenza Covid 19, n.961 – 2 aprile 2020, (ultima consultazione 28/01/2021), disponibile qui: La pandemia aggredisce anche il diritto? – Giustizia Insieme.

[14] Corte costituzionale, sentenza n. 1146/1988.

[15] Corte costituzionale, sentenza del 9 aprile 2013, n. 85; il testo della sentenza è consultabile qui: Corte costituzionale – Decisioni nel caso di specie, sono entrati in bilanciamento:  il diritto alla salute, il diritto al lavoro ed il diritto all’ambiente salubre.

[16] Corte costituzionale, sentenza del 9 aprile 2013, n. 85, cit. § 9 del “Considerato in diritto”.

[17] Corte costituzionale, ibid.

[18] Corte costituzionale, ibid.

[19] Corte costituzionale, ibid.

[20] Anni dopo, la Corte, tornando sul Caso Ilva, si è pronunciata negativamente sul bilanciamento effettuato dal legislatore, specificando che egli “non ha rispettato l’esigenza di bilanciare in modo ragionevole e proporzionato tutti gli interessi costituzionali rilevanti, incorrendo in un vizio di illegittimità costituzionale per non aver tenuto in adeguata considerazione le esigenze di tutela della salute, sicurezza e incolumità dei lavoratori, a fronte di situazioni che espongono questi ultimi a rischio della stessa vita” (Corte costituzionale, sentenza n. 58/2018, disponibile qui: Corte costituzionale – Decisioni). In dottrina, D. Pamelin riflette sulla nozione di “nucleo essenziale”: “la nozione di nucleo essenziale piuttosto indefinita e si presta ad essere, dunque, ampliata o ristretta con una certa discrezionalità in sede di bilanciamento, come dimostra la giurisprudenza oscillante nelle materie che qui interessano: diritto alla salute, tutela ambientale e libertà economiche”, si veda:  D. Pamelin, Il difficile bilanciamento tra diritto alla salute e libertà economiche: i casi ILVA e TEXACO- CEVRON, in costituzionalismo.it, fascicolo n. 2/ 2017, crf. p. 2 (ultima consultazione 28/01/2021) disponibile qui: difficile bilanciamento tra diritto alla salute e libertà economiche.pdf.

[21] G. Silvestri, “Covid-19 e Costituzione”, in www.unicost.eu , 4/10/2020, (ultima consultazione 28/01/2021), disponibile qui: Covid-19 e Costituzione – Unicost.

[22] A. Buratti, “Quale bilanciamento tra i diritti nell’emergenza sanitaria? Due recentissime posizioni di Marta Cartabia e Giuseppe Conte”, in Diritti Comparati, 1/05/2020, disponibile qui: Quale bilanciamento tra i diritti nell’emergenza sanitaria? Due recentissime posizioni di Marta Cartabia e Giuseppe Conte – Diritti Comparati. L’Autore ha ricondotto queste due visioni a due figure istituzionali  dell’ emergenza: Marta Cartabia per la tutela sistemica, Giuseppe Conte per tutela contestuale. G. Martinico, invece, ha evidenziato come una generalizzazione sia difficile da operare, pena il perdersi delle diverse sfumature che l’una o l’altra teoria evidenziano, G. Martinico Due dottrine dei diritti? In Diritti Comparati, 4/05/2020, disponibile qui: Due dottrine dei diritti? – Diritti Comparati, (ultime consultazioni 28/01/2021).

[23] A. Vermuele, “Precautionary Constitutionalism”, in The Constitution of Risk (pp. 27-51). Cambridge Univeristy Press, 2013.

[24] In Germania, il Bundesfassungsgericht, nel periodo ordinario, ha postulato una gerarchia preordinata (allgemeine Wertodnug), in cui il diritto alla dignità viene posto all’apice della gerarchia.

[25] F. Scalia, “Principio di precauzione e ragionevole bilanciamento dei diritti nello stato di emergenza”, in federalismi.it, 18/09/2020, (ultima consultazione 28/01/2021), disponibile qui: 17112020194252.pdf (federalismi.it),

[26] M. Franzini, “Il Covid-19 e le disuguaglianze economiche”, in Questione Giustizia, 8/2020,( ultima consultazione 28/01/2021), disponibile qui: Il Covid-19 e le disuguaglianze economiche (questionegiustizia.it).

[27] R. Romboli, “L’incidenza della pandemia da coronavirus nel sistema costituzionale italiano”, in Consulta online, fasc. III,2020, 5 /10/2020, (ultima consultazione 28/01/2021), disponibile qui: Consulta OnLine – Roberto Romboli,L’incidenza della pandemia da Coronavirus nel sistema costituzionale italiano; (giurcost.org).

[28]G. Galletta, “Gli obiettivi economici e sanitari sono davvero divergenti?” , in 17/05/2020, (ultima consultazione 06/02/2021), disponibile qui: Gli obiettivi economici e sanitari sono davvero divergenti? – Gabriele Galletta (ggpconsulting.eu) :l’ Autore illustra il pensiero di studiosi di diverse Università europee (T. Assenza, F. Collard, M. Dupaigne, P Fève, C. Hellwig, S. Kankanamge and N. Werquin,2020) i quali affermano la sussistenza di due fasi della pandemia: nella prima fase occorre agire “a martello”, chiudendo le attività economiche, in una seconda “a danza” , calibrando aperture e chiusure.(Si ricorda qui che la fase 2 del contenimento dell’emergenza epidemiologica è iniziata il 18 maggio 2020).

[29] Si veda: “Allarme prevenzione: nel 2020 due italiani su tre (63%) hanno evitato visite e controlli”, in Panorama della Sanità, 25/01/2021, disponibile qui: Allarme prevenzione: nel 2020 due italiani su tre (63%) hanno evitato visite e controlli | Panorama della Sanità (panoramasanita.it).

[30] Per la consultazione dei dati si vedano: “Disequità e consumi sanitari privati, nonché Finanziamento pubblico in ritirata, disuguaglianze di spesa sanitaria e disavanzi in crescita”, 27 gennaio 2021, (ultima consultazione 31/01//2021) in www.quotidianosanità.

[31] Art. 41 Cost. “L’iniziativa economica privata è libera. Non può svolgersi in contrasto con l’utilità sociale o in modo da recare danno alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana.

[32] M. Cecchetti, “Le limitazioni alla libertà di iniziativa economica privata durante l’emergenza”, in Rivista AIC n. 4/2020, pubblicato 5/10/2020, (ultima consultazione 31/01//2021), disponibile qui: economia emerg.pdf.

[33]Nascono anche nuovi diritti, si pensi all’importanza che ha assunto il “diritto alla disconnessione” nello stato d’emergenza, si veda:  A. Picarone, “Il diritto alla disconnessione nello smart working, questioni pratiche e possibili tutele”, in www.astridonline, n. 16/ 2020, (ultima consultazione 31/01/2020).

[34] UN Secretary- General’s policy brief: The impact of COVID-19 on women, disponibile qui: policy-brief-the-impact-of-covid-19-on-women-en.pdf (unwomen.org); M. Guerzoni, “Donne e lavoro. Cosa è cambiato? Intervista a Maria Cecilia Guerra, sottosegretaria del Ministero dell’economia”, in Corriere della Sera, disponibile qui: Donne e lavoro, l’impatto del Covid e il futuro dell’occupazione femminile – Corriere.it; F. Olivo, La pandemia toglie il lavoro soprattutto alle donne. I dati Istat sono impietosi, 1/02/2021, in huffingtonpost.it, disponibile qui: La pandemia toglie il lavoro soprattutto alle donne. I dati Istat sono impietosi | L’HuffPost (huffingtonpost.it), (ultime consultazioni 1/02/2021).

[35] M. D’Amico, “Emergenza, diritti, discriminazioni”, in Rivista del Gruppo di Pisa, 2020; C. Nardinocchi, “Coronavirus, la quarantena delle donne tra focolare e smart working: tutti a casa, ma a che prezzo?”, in www.repubblica.it, 10/04/ 2020. (ultima consultazione 28/01/2021), disponibile qui: Coronavirus, la quarantena delle donne tra focolare e smart working: tutti a casa, ma a che prezzo? – la Repubblica. Più in generale, tutti i lavoratori “fragili” stanno subendo gli effetti della pandemia (si pensi alla condizione degli stranieri).

[36] M.A. Cabiddu, “Diritto alla bellezza”, rivista AIC N. 4/2020, pubblicato il 13/11/2020, p. 367-385, (ultima consultazione 31/01//2021),disponibile qui: diritto alla bellezza.pdf .L’Autrice specifica come in Costituzione è tutelato il “diritto delle bellezze” (beni culturali, paesaggio, natura) e la promozione della cultura (p. 370).

[37] M.A. Cabiddu, op. cit., p. 371: “[..] art. 41 e 42, che impongono al legislatore di considerare il rilievo sociale dei beni e delle attività (economiche) al fine della configurazione del regime giuridico più idoneo”.

[38] R. Saviano, “Il contagio mafioso: così la criminalità sfrutta l’epidemia”, in La Repubblica, 24/08/2020, disponibile qui: Il contagio mafioso: così la criminalità sfrutta l’epidemia – la Repubblica,( ultima consultazione: 06/02/2021).

[39] Ne ho parlato in F. Cerquozzi “Diritto di accesso ad Internet e Costituzione”, in questa rivista, 24/10/2020, disponibile qui. “Diritto di accesso ad Internet” e Costituzione – Ius in itinere.

[40] Parte della dottrina ha sottolineato, anche durante lo stato d’emergenza, la necessaria bilateralità degli accordi Stato-Chiesa, condannando la “decisione unilaterale” dello Stato di sospendere le celebrazioni, perché lesiva della sovranità della Chiesa. Si vedano, ad esempio: N. Colaianni, “La libertà di culto al tempo del coronavirus”, in Stato, Chiese e pluralismo confessionale, n. 7 del 2020, p. 32; : C. Gentile, “L’epidemia di Covid 19, la libertà di culto ed i rapporti Stato – Chiesa”, in federalismi.it, 15/02/ 2020, disponibile qui 14042020232017.pdf (federalismi.it) ove l’Autore V. Pacillo, La libertà di culto al tempo del coronavirus: una risposta alle critiche, in Stato Chiese e Pluralismo confessionale, fascicolo n. 8 del 2020, disponibile qui: La libertà di culto al tempo del coronavirus: una risposta alle critiche (statoechiese.it); A. Licastro, “Il lockdown della libertà di culto pubblico al tempo della pandemia”, in Consulta Online, fascicolo 1/2020, (ultima consultazione 29/01/2021), disponibile qui: licastro.pdf (giurcost.org). Nello specifico, A. Licastro argomenta come la ratio della normativa dello stato d’emergenza si basi sulla “salus corporum”, per evidenziare il contrasto con la “salus animarum” del principio cardine e fine ultimo dell’ordinamento canonico.  (Ultime consultazioni: 29/01/2021).

[41] Si vedano ad esempio: G.M. Caporale – L. Trapassi, “La libertà di esercizio del culto cattolico in Italia in epoca di COVID-19. Una questione di diritto internazionale”, in federalismi.it, 20/05/2020, (ultima consultazione 06/02/2021), disponibile qui: 19052020153715.pdf (federalismi.it): ove viene sottolineato come, a mitigare la limitazione dell’esercizio di culto durante la prima fase dello stato d’emergenza sia stata la possibilità di fruire delle cerimonie religiose mediante la televisione e i social media ( spec. p. 12).

[42] Parte dell’opinione pubblica ha lamentato, durante lo stato d’emergenza, una disuguaglianza di trattamento tra il diritto all’estrinsecazione della libertà di culto che, con le modalità opportune, è stato ripristinato, ed il diritto alla cultura, che, invece, continua a non esserlo. Si veda, a titolo esemplificativo, G. Cavalli, “Chiese aperte nel nuovo DPCM: l’Italia sacrifica la cultura, ma non le Messe”, in www.notizie.it, 25/10/2020, ( ultima consultazione: 06/02/2021).

[43] M. Luciani, “Radici e conseguenze della scelta costituzionale di fondare la Repubblica democratica sul lavoro”, in AA. VV., Studi in onore di Luigi Arcidiacono, V, cit., 2013 ss.; le espressioni si trovano pp. 2023, 2024 e 2027.

[44] Per uno sguardo completo sul tema della responsabilità intergenerazionale, si rimanda a: R. Bifulco, Diritto e Generazioni Future, Problemi giuridici della responsabilità intergenerazionale, Milano, Franco Angeli, 2013.

[45] M.A. Marchi, In Italia l’ascensore sociale è fermo. E la colpa è anche dell’abbandono scolastico, 13/01/2019, in Il fatto quotidiano, disponibile qui: In Italia l’ascensore sociale è fermo. E la colpa è anche dell’abbandono scolastico – Il Fatto Quotidiano,( ultima consultazione: 06/02/2021).

[46]A. Azzariti, Diritto e conflitti, Laterza, Roma-Bari, 2010; nonché, per una ricostruzione generale delle diverse teorie, si veda: G. Pino, “Conflitto e bilanciamento tra diritti fondamentali. Una mappa dei problemi”, in Etica & Politica, 2006,1, disponibile qui: Microsoft Word – PINO.doc (unipa.it)

[47]Nel giudizio costituzionale, spesso, proporzionalità e ragionevolezza si confondono, si veda G. Silvestri, L’Individuazione dei diritti della persona, op.cit. p. 10; nonché M. Cartabia, “I giudizi di ragionevolezza e proporzionalità nella giurisprudenza costituzionale italiana”, Atti del Convegno tenutosi a Roma, Palazzo della Consulta 24-26 ottobre 2013 Conferenza trilaterale delle Corte costituzionali italiana, portoghese e spagnola, (ultima consultazione: 06/02/2021), disponibile qui: RI_Cartabia_Roma2013.pdf (cortecostituzionale.it).

[48]M. Cartabia, ibid.

[49]M. Cartabia, ibid. L’Autrice sottolinea (p. 5) che ciascuna di queste fasi, presa individualmente, ricorre nei giudizi sulle leggi in Italia, in special modo la terza e la quarta fase.

[50] G. Silvestri, “L’Individuazione dei diritti della persona”, op. cit. p. 1.

Flaviana Cerquozzi

Laureata in Giurisprudenza presso l'Università La Sapienza di Roma nel 2023, con una tesi in diritto costituzionale, dal titolo   "La teoria dei controlimiti: la tutela della democrazia sostanziale ad extra", relatore Prof. Gaetano Azzariti, correlatore Prof. Alessandro Somma. E' specializzata in giustizia costituzionale presso l'Università di Pisa, autrice di numerosi articoli divulgativi e scientifici di Diritto Costituzionale. Attualmente svolge la pratica forense presso il Foro di Roma ed è Responsabile diritto costituzionale presso questa rivista. Da luglio 2023 cura la rubrica "DI ROBUSTA COSTITUZIONE" presso Ius in Itinere, che di seguito viene illustrata:

"La nuova rubrica di Ius in Itinere nasce dall’esigenza di riservarsi un momento di critica riflessione sui principi fondativi della nostra convivenza.
Lungi dall'essere "carta morta", gli insegnamenti costituzionali sono sempre vivi: la loro continua divulgazione ed attualizzazione -che questo spazio promuove- ne "irrobustirà" la necessaria conoscenza".
flaviana.cerquozzi@iusinitinere.it

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