sabato, Giugno 15, 2024
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La digitalizzazione della Pubblica Amministrazione e il PNRR

La digitalizzazione della Pubblica Amministrazione e il PNRR

a cura di Chiara Limiti

L’Italia, come noto, è uno dei principali beneficiari del programma strategico Next Generation EU, intervento strutturale dell’Unione Europea per contrastare gli effetti della crisi pandemica da Covid 19 e per delineare un nuovo modello di sviluppo maggiormente sostenibile a livello sociale ed ambientale. Il Piano nazionale di ripresa e resilienza italiano è stato avviato nell’aprile 2021 proprio per accedere ai fondi di cui alla Strategia Next generation EU e in particolare al cosiddetto Dispositivo di ripresa e resilienza, strumento operativo per supportare le economie europee a riprendere la strada della crescita.

Il tema della crescita, per l’Italia, costituisce una criticità strutturale. Come dichiarato, infatti, dall’allora Presidente del Consiglio, Mario Draghi, nella premessa al Piano nazionale di ripresa e resilienza “la crisi si è abbattuta su un Paese già fragile dal punto di vista economico, sociale e ambientale. Tra il 1999 e il 2019, il Pil in Italia è cresciuto in totale del 7,9 per centro. Nello stesso periodo in Germania, Francia e Spagna, l’aumento è stato rispettivamente del 30,2, del 32,4, e del 43,6 per cento[1]. La citata premessa prosegue evidenziando quali siano i fattori di debolezza del nostro Paese che possono essere alla base dell’accertato ritardo nella crescita. In particolare modo, ci si sofferma sull’andamento della produttività: “la produttività dei fattori, un indicatore che misura il grado di efficienza complessivo di un’economia, è diminuita del 6,2 per cento tra il 2001 e il 2019, a fronte di un generale aumento a livello europeo[2].

Certamente una delle cause fondamentali di questo drammatico ritardo nella crescita della produttività dell’Italia è data dall’incapacità di affrontare le sfide determinate dalla rivoluzione digitale. Infatti, il tessuto produttivo è caratterizzato da imprese di dimensioni medio piccole, che, in genere, tendono a ripetere degli schemi produttivi già consolidati, con il rischio tuttavia di venire facilmente spazzate dal campo economico in caso di introduzione di tecnologie avanzate. Queste, infatti, spesso non hanno la disponibilità economica per investire sia in termini di ricerca che in termini di sviluppo tecnologico.

Tuttavia, neanche il settore pubblico sembra in grado di invertire tale rotta; dal punto di vista della cultura digitale e della modernizzazione e la digitalizzazione dei processi, infatti, nonostante la crisi pandemica abbia obbligato all’introduzione di modalità lavorative fortemente technology based, si può affermare che non ci si sia discostati in modo sostanziale da quanto avveniva prima del Covid: “la scarsa familiarità con le tecnologie digitali caratterizza anche il settore pubblico. Prima dello scoppio della pandemia, il 98,9 per centro dei dipendenti dell’amministrazione pubblica in Italia non aveva utilizzato il lavoro agile. Anche durante la pandemia, a fronte di un potenziale di tale modalità di lavoro nei servizi pubblici pari a circa il 53 per centro, l’utilizzo effettivo è stato del 30 per centro, con livelli più bassi, di circa 10 punti percentuali, nel Mezzogiorno[3].

L’analisi prodotta nella prefazione al Piano nazionale di ripresa e resilienza è poi avallata dai risultati raggiunti in materia di digitalizzazione dal nostro Paese, così come certificati dall’indice DESI – Indice di digitalizzazione dell’economia e della società. L’indice DESI[4], elaborato annualmente a livello europeo, certifica il posizionamento dei singoli Paesi europei in ambito digitale. Per quanto riguarda l’Italia, nel 2022 si è registrata un’importante crescita che, comunque, la posiziona al diciottesimo posto a livello europeo, con un punteggio di 49,3 a fronte di una media europea di 52,3. Questa crescita trova sicuramente motivazione nel fatto che durante la pandemia di COVID-19, il nostro Paese, e la sua pubblica amministrazione, hanno accelerato sulla strada della digitalizzazione, anche se permangono diverse mancanze ancora da colmare. Ci sono in particolare tre fattori che hanno inciso più di altri sul ritardo del nostro paese all’appuntamento con il digitale: lo stato dell’infrastruttura digitale;  l’erogazione dei servizi pubblici digitali; le competenze e la formazione nelle materie tecnologiche. A tale proposito, il Piano nazionale di ripresa e resilienza ha previsto un numero importante di interventi a favore della digitalizzazione, della diffusione delle competenze, alla modernizzazione della pubblica amministrazione.

Il PNRR e la digitalizzazione

In generale, gli Stati europei, nell’ambito del Dispositivo di ripresa e resilienza, avevano l’obbligo di dedicare almeno il 20% delle risorse previste allo sviluppo tecnologico e alla digitalizzazione. Tutti gli Stati membri hanno superato questa percentuale, e l’Italia ha previsto un investimento che si aggira attorno al 27% delle risorse disponibili. In particolare per quanto riguarda il nostro Paese, il Piano nazionale di ripresa e resilienza si sviluppa lungo tre assi strategici: digitalizzazione, inclusione sociale e transizione ecologica. Inoltre, il PNRR si articola in 6 missioni, a loro volta suddivise in 16 componenti: digitalizzazione, innovazione, competitività, cultura e turismo; rivoluzione verde e transizione ecologica; infrastrutture per una mobilità sostenibile; istruzione e ricerca; inclusione e coesione; salute.

Come è facile intuire già dalle dizioni, il tema della digitalizzazione trova una sua particolare collocazione nell’ambito della Missione 1 dedicata, appunto, a “digitalizzazione, innovazione, competitività, cultura e turismo”. Tuttavia, essendo il tema della digitalizzazione un asse strategico dell’intero piano, delle iniziative volte alla modernizzazione attraverso le tecnologie dell’informazione e della comunicazione sono ben presenti anche nell’ambito delle altre missioni del Piano. Si pensi, a tale proposito, all’investimento in competenze digitali e strutture nell’ambito dell’istruzione o al potenziamento del Fascicolo Sanitario Elettronico, alla tessera sanitaria elettronica e al Nuovo Sistema Informativo Sanitario – NSIS. La digitalizzazione, nell’ambito del PNRR, non costituisce, infatti, soltanto un obiettivo, ma anche uno strumento funzionale alla realizzazione di tutte e sei le missioni che costituiscono il Piano.

Inoltre, il Piano nazionale di ripresa e resilienza affianca alle sei missioni sopra indicate anche un ambizioso progetto di riforme. Le quattro importanti riforme di contesto previste sono relative a: pubblica amministrazione, giustizia, semplificazione della legislazione e promozione della concorrenza. Per quanto attiene specificamente alla riforma della pubblica amministrazione, per esempio, si può notare come il tema della digitalizzazione delle procedure e dei processi rappresenti il motore dell’intera riforma. Infatti, questa innovazione, che ha già preso le mosse attraverso il decreto legge n. 80 del 9 giugno 2021[5] e il decreto legge n. 36 del 30 aprile 2022[6], poggia le proprie basi proprio sulla necessità di digitalizzare i processi di acquisizione delle risorse, dei procedimenti e dei servizi erogati, nonché un rafforzamento delle competenze digitali del personale. In questa ottica è stata realizzata la Piattaforma unica per il reclutamento nelle amministrazioni centrali (INPA), che, ai sensi del citato decreto legge n.36 del 30 aprile 2022, dovrebbe essere estesa anche alle pubbliche amministrazioni locali. Attraverso l’implementazione della Piattaforma si prevede l’abolizione di tutti quegli adempimenti amministrativi che non siano stati digitalizzazione nonché la reingegnerizzazione di duecento procedure critiche Si continua ad insistere, inoltre, sull’attuazione del principio del “once-only” e sulla realizzazione di nuove architetture delle basi dati e delle applicazioni. “L’ambizioso programma generale straordinario di reclutamento di risorse con specifiche skills digitali e di formazione in materia tecnologica del personale pubblico assume un ruolo fondamentale ai fini dell’attuazione del PNRR[7].

Anche per quanto attiene, invece, la riforma della giustizia, il piano punta ad un utilizzo importante delle tecnologie digitali prevedendo il potenziamento del processo telematico, sia civile che penale “anche attraverso strumenti evoluti di conoscenza, il recupero del patrimonio documentale, il potenziamento dei software e delle dotazioni tecnologiche, nonché l’aumento delle risorse con specifiche competenze tecnologiche nell’ambito degli uffici giudiziari[8].

In generale, una buona parte degli esperti e dei critici hanno salutato con favore il fatto che il Piano, differentemente da quanto avveniva in passato, ha tentato di porsi in continuità con le politiche più recenti in tema di transizione digitale. A tale proposito, risulta particolarmente evidente la costanza di impostazione con le diverse iniziative previste dal decreto legge n. 76 del 16 luglio 2020[9] recante misure urgenti per la semplificazione e l’innovazione digitale e i precedenti interventi normativi. La continuità si rileva sui temi relativi al potenziamento delle infrastrutture digitali, alla necessità di utilizzo del cloud nelle amministrazioni pubbliche, all’interoperabilità, all’attuazione del principio del “once only”, all’utilizzo di strumenti quali lo SPID e il domicilio digitale.

La Missione 1 e la digitalizzazione della pubblica amministrazione

La Missione 1, come anticipato, è quella che concentra maggiormente la propria attenzione sui temi della digitalizzazione con l’obiettivo di promuovere e di sostenere la transizione digitale sia in ambito privato che in ambito pubblico; si affiancano a questi gli obiettivi di innovazione del sistema produttivo e l’investimento in settori chiave quali il turismo e la cultura. Alla Missione 1 viene dedicato un investimento complessivo pari a 40,29 miliardi, e con questo importo rappresenta la seconda voce di spesa del Piano. L’investimento, inoltre, si arricchisce di ulteriori 800 milioni di Euro provenienti dal REACT-EU a cui si devono aggiungere gli 8,73 miliardi del Fondo Complementare.

La Missione 1, a sua volta, è articolata in  tre Componenti progettuali:

  • M1C1 Digitalizzazione, innovazione e sicurezza nella PA
  • M1C2 Digitalizzazione, innovazione e competitività del sistema produttivo
  • M1C3 Turismo e cultura 4.0

La Componente 1 della Missione 1 (M1C1) si concentra, sulla pubblica amministrazione, la quale  assume un ruolo fondamentale nell’ambito dell’attuazione del PNRR; a questa, infatti, sono dedicate il 60% delle risorse previste nel Piano e a questa spetta il coordinamento dell’intero Piano. Gli obiettivi della M1C1 sono volti a trasformare la PA attraverso una strategia integrata che punta, da una parte all’ammodernamento dei servizi pubblici offerti alla cittadinanza, e dall’altra all’investimento nell’ambito della formazione e dello sviluppo delle competenze dei dipendenti della pubblica amministrazione. Si tratta di una strategia finanziata con le risorse necessarie a far fronte dalla crisi pandemica, ma che trova la sua origine in tempi precedenti: il ritardo nella digitalizzazione della pubblica amministrazione, come riassunto dall’indice DESI e come detto in precedenza, affondano le proprie radici molto più profondamente nel tempo. Le motivazioni sono da ricercare in tre specifiche carenze: infrastruttura digitale frammentata e inaffidabile, scarsa qualità e diffusione dei servizi pubblici digitali e basso livello di competenze digitali. Per tali ragioni, nell’ambito della M1C1 sono stati individuati sei specifici ambiti di investimento

  • Infrastrutture digitali: il Polo Strategico Nazionale
  • Dati e interoperabilità
  • Piattaforma Digitale Nazionale Dati (PDND)
  • Single Digital Gateway
  • Servizi digitali e cittadinanza digitale
  • Usabilità e accessibilità dei servizi
  • Piattaforme abilitanti: pagoPA, IO, SPID, CIE
  • Digitalizzazione degli avvisi pubblici
  • Mobility as a service
  • Cybersecurity
  • Digitalizzazione delle grandi amministrazioni centrali
  • Competenze digitali di base

La digitalizzazione della pubblica amministrazione trova, quindi, basamento nella definizione di interventi tecnologici ad ampio spettro supportati da riforme di natura strutturale. Gli investimenti hanno lo scopo di spingere le amministrazioni centrali e quelli locali a migrare al cloud, prevedendo la realizzazione di un’infrastruttura nazionale. L’attenzione, inoltre, si concentra sulla strategia volta a garantire l’interoperabilità dei dati, sulla digitalizzazione di processi interni e dei servizi offerti alla cittadinanza.

La Relazione della Corte dei Conti sullo stato di attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) prodotta nel marzo 2022[10] ha messo in evidenza come quasi la metà degli obiettivi del 2021, 25 sui 51 totali, facciano riferimento a quanto progettato nell’ambito della missione 1 “Digitalizzazione, innovazione, competitività, cultura e turismo”. Per quanto attiene ai nostri temi, sempre la Corte dei Conti segnala che, nel secondo semestre del 2021, con la promulgazione del decreto legge n. 77 del 31 maggio 2021[11], si è assistito a una accelerazione sui temi della digitalizzazione nell’ambito della pubblica amministrazione in particolare per quanto riguarda la revisione delle procedure di acquisto di servizi ICT per la PA operata dall’articolo 53 del citato decreto legge (traguardo M1C1-1). Inoltre, anche in relazione alla migrazione al cloud e per l’interoperabilità dei sistemi informativi e dei dati della pubblica amministrazione, è stata raggiunta la prima tappa del percorso attraverso l’adozione della Strategia Cloud Italia e degli specifici provvedimenti dell’AgID (traguardo M1C1-2). In generale, le milestone e i target connessi alla Missione 1 sono ricollegabili a circa la metà dei bandi e degli avvisi pubblici pubblicati. Come anticipato, tuttavia, il tema della digitalizzazione, essendo un asse strategico dell’intero PNRR, non si esaurisce nell’ambito della Missione 1, specificamente dedicata, ma trova collocazione in maniera trasversale nell’ambito delle diverse Missioni. A tale proposito, la Corte dei Conti segnala come: “sul fronte dello sviluppo del sistema produttivo e della digitalizzazione, nel semestre in corso assumono centralità gli obiettivi legati ai progetti di investimento per le infrastrutture di connessione ultraveloci (banda ultra-larga e 5g), mediante l’aggiudicazione dei contratti delle cinque iniziative alla base della strategia nazionale (piani “Italia a 1 Giga”, “Italia 5G”, “Scuole connesse”, “Sanità connessa”, “Isole minori”)[12].

[1] https://www.governo.it/sites/governo.it/files/PNRR.pdf

[2] ibidem

[3] ibidem

[4] Con questa espressione si fa riferimento al Digital Economy and Society Index (DESI) che misura l’economia digitale attraverso una serie di indicatori che ruotano intorno a cinque dimensioni:

  1. la connettività, che contiene indicatori di copertura della “banda larga” e“banda ultralarga”;
  2. il capitale umano, che dà conto della capacita della popolazione in materia di competenze digitali;
  3. l’utilizzo di internet, ovvero quali sono le diverse attività che i cittadini di un determinato Paese effettuano attraverso la rete (visualizzazione di contenuti audio/video, comunicazione, acquisto, utilizzo di servizi finanziari, …);
  4. l’integrazione della tecnologia digitale, che indica la misura in cui l’iniziativa imprenditoriale sfrutta la tecnologia digitale per migliorare l’efficienza, ridurre i costi, procurarsi nuovi clienti e partner, allargare i mercati di riferimento (c.d e-business);
  5. i servizi pubblici digitali, più strettamente legato all’attività della pubblica amministrazione, ha a che vedere con la disponibilità di servizi pubblici in modalità digitale, ossia l’offerta di e-Government.

Le cinque componenti sopra analizzate vengono ponderate con specifici “pesi” al fine di costruire l’indice: per cui, ad esempio la disponibilità dei servizi pubblici digitali pesa meno della connettività e del capitale umano.

[5] https://www.normattiva.it/uri-res/N2Ls?urn:nir:stato:decreto.legge:2021-06-09;80

[6] https://www.normattiva.it/uri-res/N2Ls?urn:nir:stato:decreto.legge:2022;36

[7] https://www.irpa.eu/lo-stato-digitale-nel-pnrr-la-digitalizzazione-come-necessita-trasversale/

[8] https://www.irpa.eu/lo-stato-digitale-nel-pnrr-la-digitalizzazione-come-necessita-trasversale/

[9] https://www.normattiva.it/uri-res/N2Ls?urn:nir:stato:decreto.legge:2020;76

[10] https://www.corteconti.it/Home/Organizzazione/UfficiCentraliRegionali/UffSezRiuniteSedeControllo/RelstatoPNRR

[11] https://www.gazzettaufficiale.it/eli/id/2021/05/31/21G00087/sg

[12] https://www.corteconti.it/Home/Organizzazione/UfficiCentraliRegionali/UffSezRiuniteSedeControllo/RelstatoPNRR pagina 109

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