I concorsi pubblici e le nuove tecnologie
I concorsi pubblici e le nuove tecnologie
a cura di Chiara Limiti
Il reclutamento dei dipendenti pubblici nella Costituzione
I principi costituzionali che regolano l’accesso al lavoro alle dipendenze della Pubblica Amministrazione si trovano in due articoli della Costituzione. L’articolo 51, infatti, afferma che “Tutti i cittadini dell’uno o dell’altro sesso possono accedere agli uffici pubblici e alle cariche elettive in condizioni di eguaglianza, secondo i requisiti stabiliti dalla legge. A tale fine la Repubblica promuove con appositi provvedimenti le pari opportunità tra donne e uomini. La legge può, per l’ammissione ai pubblici uffici e alle cariche elettive, parificare ai cittadini gli italiani non appartenenti alla Repubblica”. L’articolo 97 invece stabilisce che “…i pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione. Nell’ordinamento degli uffici sono determinate le sfere di competenza, le attribuzioni e le responsabilità proprie dei funzionari. Agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si accede mediante concorso, salvo i casi stabiliti dalla legge”.
Dalla lettura di questi due articoli risulta evidente come sia la Costituzione stessa ad individuare nel concorso pubblico la strada principale per l’accesso alla pubblica amministrazione, lasciando, tuttavia, spazio al possibile utilizzo di percorsi alternativi (che dovrebbe rappresentare delle soluzioni eccezionali). Il concorso, a sua volta, era già stato individuato come strumento per l’accesso alla carriera pubblica prima della promulgazione della nostra Costituzione ad opera del regio decreto n. 693 del 22 novembre 1908[1] con cui si stabiliva l’obbligo di “aver sostenuto e vinto un esame di concorso” per accedere ad un impiego civile dello Stato. Lo strumento del concorso rappresenta, quindi, il metodo attraverso il quale garantire l’imparzialità dell’azione della pubblica amministrazione, l’uguaglianza dei cittadini di fronte alla pubblica amministrazione e, sostanzialmente, il buon andamento generale della pubblica amministrazione. Il concorso pubblico rappresenta, sulla base dei principi sopra richiamati, il sistema ordinario e generale di reclutamento del personale nell’ambito delle pubbliche amministrazioni e deve essere basato su una selezione di natura comparativa volta a valorizzare il merito e accessibile a tutti i cittadini in possesso dei requisiti predefiniti in maniera oggettiva. Nonostante questa funzione “alta”, non poche volte si sono registrate delle importanti deroghe a questo strumento. In alcuni casi tali deroghe, già previste anche dal testo costituzionale, sono volte all’inserimento nei ruoli della pubblica amministrazione di personale che vanta diritti di precedenza. Mentre, in altri casi, come si è visto in particolare nell’ultimo quindicennio, le pratiche sono volte a consentire un aggiramento dello strumento del concorso pubblico attraverso delle selezioni, a tempo determinato, che trovano successivamente una traduzione a tempo indeterminato attraverso delle procedure di stabilizzazione.
Il concorso pubblico nelle leggi e nei regolamenti attuativi
Al di là del testo costituzionale, lo strumento del concorso è disciplinato da leggi e regolamenti attuativi, con particolare riferimento al DPR n. 487 del 9 maggio 1994[2] e al decreto legislativo n. 165 del 30 marzo 2001[3] (“Testo unico sul pubblico impiego”). Il decreto legislativo n. 165 del 30 marzo 2001 definisce, all’articolo 35, i principi a cui devono ispirarsi le pubbliche amministrazioni nell’ambito dell’attività di reclutamento e assunzione del personale. Inoltre, il medesimo decreto legislativo, che rappresenta il punto di riferimento generale per la gestione del rapporto del lavoro pubblico, all’articolo 70, comma 13, stabilisce che le pubbliche amministrazioni, per quanto non esplicitamente disciplinato dagli articoli 35 e 36 dello stesso decreto, sono tenute ad applicare la disciplina prevista nell’ambito del DPR n. 487 del 9 maggio 1994.
Il DPR n. 487 del 9 maggio 1994 recante il Regolamento sulle norme sull’accesso agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni e le modalità di svolgimento dei concorsi, dei concorsi unici e delle altre forme di assunzione nei pubblici impieghi, rappresenta in materia di disciplina concernente l’accesso al pubblico impiego e le modalità di svolgimento delle relative procedure concorsuali lo strumento fondamentale a disposizione. In particolare l’articolo 1 del citato DPR stabilisce che, al di là delle procedure per l’avviamento tramite liste di collocamento degli uffici del lavoro e chiamata numerica degli iscritti nell’ambito delle liste per le categorie protette, l’accesso al pubblico impiego debba avvenire “per concorso pubblico aperto a tutti per esami, per titoli, per titoli ed esami, per corso-concorso o per selezione mediante lo svolgimento di prove volte all’accertamento della professionalità richiesta dal profilo professionale di qualifica o categoria, avvalendosi anche di sistemi automatizzati”. Si noti come, nonostante, la nascita del DPR risalga a quasi trenta anni fa e trovi collocazione all’inizio di un processo di riforma della pubblica amministrazione che prevedeva anche nell’utilizzo delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione uno strumento di rinnovamento dell’azione amministrativa, il DPR faccia un esplicito riferimento ai “sistemi automatizzati” per lo svolgimento delle procedure concorsuali. I sistemi automatizzati rappresentano anche oggi uno strumento volto a determinare una velocizzazione dei concorsi. A proposito dei tempi dei concorsi, già l’articolo 11 del citato DPR affermava che le procedure concorsuali che prevedessero degli scritti dovessero concludersi entro sei mesi dal momento di effettuazione di queste prove; mentre per le procedure basate sui titoli, i sei mesi decorrono dal momento della prima convocazione. Questo riferimento temporale rimane, tuttavia, non perentorio, prevedendo la possibilità di giustificare l’eventuale inosservanza del termine temporale “collegialmente dalla Commissione esaminatrice con motivata relazione da inoltrare alla Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento della funzione pubblica, o all’amministrazione o ente che ha proceduto all’emanazione del bando di concorso e per conoscenza al Dipartimento della funzione pubblica”.
Il concorso pubblico digitalizzato
L’automatizzazione dei concorsi rimane sempre un tema di sottofondo, ma difficilmente ha trovato una traduzione pratica. La crisi pandemica e l’aumento anche delle competenze digitali generali nell’ambito della popolazione, la necessità di reclutare nuovo personale nell’ambito delle pubbliche amministrazioni che, dopo anni di blocco, hanno visto gradualmente invecchiare la popolazione dei dipendenti e perderne una parte cospicua anche a seguito di recenti interventi sulle “quote” pensionistiche, hanno però portato ad una nuova attenzione per la digitalizzazione anche nell’ambito dell’espletamento delle prove concorsuali. A tale proposito il decreto legge n. 44 del 1° aprile 2021, di conversione con modifiche della legge n. 76 del 28 maggio 2021, ha previsto nuove modalità per lo svolgimento dei concorsi pubblici. Tra queste novità va sicuramente annoverata la possibilità, dettata anche dalla necessità di mantenere il distanziamento sociale al fine di ridurre l’impatto del COVID-19, di effettuare le procedure concorsuali in modalità digitale, anche al fine di garantire la rapida esecuzione di tutte le procedure. Nonostante le sperimentazioni di questo tipo di concorsi siano state caratterizzate da luci e ombre, viene tracciato un nuovo solco in cui procedere per la riforma delle procedure concorsuali, anche in un’ottica di trasparenza. In questo solco si pone anche il decreto legislativo n. 80 del 9 giugno 2021 per il reclutamento nella pubblica amministrazione che detta le modalità attraverso le quali deve avvenire il reclutamento di tecnici e consulente che opereranno nell’ambito della pubblica amministrazione al fine di dare attuazione a quanto previsto nel Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR). Il decreto prevede l’utilizzo di procedure di reclutamento che si basano sulla valutazione dei titoli per quanto riguarda la selezione di figure caratterizzate da alta specializzazione tecnica e sulla previsione di un’unica prova scritta, da svolgere in modalità digitale, per le altre figure. Inoltre, il medesimo decreto istituisce il portale apposito INPA il cui utilizzo è dettagliato e approfondito dal decreto legislativo n. 36 del 30 aprile 2022. Il citato decreto legislativo n. 36 del 30 aprile 2022, decreto PNRR 2, ha ulteriormente integrato e modificato le disposizioni in materia di concorsi pubblici, prevedendo all’articolo 3, comma1 b), la possibilità di “l’utilizzo di strumenti informatici e digitali e, facoltativamente, lo svolgimento in videoconferenza della prova orale, garantendo comunque l’adozione di soluzioni tecniche che ne assicurino la pubblicità, l’identificazione dei partecipanti, la sicurezza delle comunicazioni e la loro tracciabilità, nel rispetto della normativa in materia di protezione dei dati personali e nel limite delle pertinenti risorse disponibili a legislazione vigente”.
A questo percorso si è aggiunto negli ultimi tempi, il 5 ottobre 2022, infatti, il Consiglio dei Ministri ha approvato lo schema di decreto del Presidente della Repubblica con cui, viene predisposto un regolamento che introduce modiche al DPR n. 487 del 9 maggio 1994: “il testo stabilisce che l’assunzione a tempo determinato e indeterminato nelle amministrazioni pubbliche avviene mediante concorsi pubblici, orientati alla massima partecipazione, che si svolgono con modalità che ne garantiscano l’imparzialità, l’economicità e la celerità di espletamento, ricorrendo, ove necessario, all’ausilio di sistemi automatizzati diretti anche a realizzare forme di preselezione e selezioni decentrate per circoscrizione territoriali”[4].
I concorsi pubblici e l’intelligenza artificiale
Finora il concetto di automatizzazione dei concorsi pubblici era nell’immaginario comune collegato strettamente alle modalità di svolgimento delle prove concorsuali, ma, come richiamato anche nel citato comunicato stampa di presentazione dello schema di DPR approvato il 5 ottobre scorso, l’automatizzazione trova collocamento anche nella fase di preselezione dei candidati ad un concorso. In particolare, si prevede l’utilizzo dell’intelligenza artificiale volta a configurare un processo decisionale automatizzato per l’individuazione dei soggetti che possono partecipare o meno alle successive fasi di un concorso pubblico. L’utilizzo dell’intelligenza artificiale in funzione “predittiva[5]” è stata sperimentata già in altri ambiti, come per esempio un algoritmo per determinare automaticamente le misure di sicurezza, le misure cautelari e quelle di prevenzione; o per concedere o meno la sospensione condizionale di una pena o l’affidamento in prova al servizio sociale[6].
Nel caso della preselezione concorsuali si prevede l’utilizzo di un algoritmo che operi una selezione tra due o più profili utilizzando il metodo del machine learning, ovvero l’apprendimento come stratificazione di sapere avvenuto nella macchina attraverso lo svolgimento di selezioni analoghe. Numerose sono le critiche mosse a questo tipo di procedimento, perché molto alto è il rischio discriminatorio. Ad esempio, negli USA si sono verificati casi in cui algoritmi predittivi utilizzati per definire il rischio di recidiva in merito ad alcuni reati, tendessero sistematicamente a sopravvalutare il rischio per i soggetti di colore rispetto a quelli bianchi. Allo stesso modo, il rischio è molto alto lì dove non sia possibile tracciare fino in fondo le modalità di funzionamento dell’algoritmo. Proprio nel campo dei concorsi, fa scuola il caso della Gran Bretagna dove il Ministro dell’Istruzione è stato costretto alle dimissioni dalle proteste degli studenti per aver tentato di introdurre un algoritmo che definisse il risultato degli esami pubblici fisicamente bloccati a causa della crisi pandemica[7]. Al fine di ridurre i rischi e le distorsioni che queste nuove tecnologie inevitabilmente portano con sé, si è formato un corpus di principi che trova la sua naturale collocazione nel GDPR[8]. A tale proposito, non si può non tenere conto del principio della conoscibilità, di cui all’articolo 13 comma 2 lett. f) e dall’art. 14 comma 2 lett. g del citato GDPR, in relazione al quale il soggetto deve sempre essere informato circa l’applicazione di processi decisionali automatizzati in merito a questioni che lo riguardino, e, inoltre, deve essere sempre esplicita la logica e il ragionamento che sono alla base del funzionamento dell’algoritmo. L’articolo 71[9] del citato GDPR, invece, si sofferma sul fatto che “il processo decisionale automatizzato e la profilazione basati su categorie particolari di dati personali dovrebbero essere consentiti solo a determinate condizioni” e che a tal fine si mettano “in atto misure tecniche e organizzative adeguate al fine di garantire, in particolare, che siano rettificati i fattori che comportano inesattezze dei dati e sia minimizzato il rischio di errori e al fine di garantire la sicurezza dei dati personali secondo una modalità che tenga conto dei potenziali rischi esistenti per gli interessi e i diritti dell’interessato e che impedisca tra l’altro effetti discriminatori nei confronti di persone fisiche sulla base della razza o dell’origine etnica, delle opinioni politiche, della religione o delle convinzioni personali, dell’appartenenza sindacale, dello status genetico, dello stato di salute o dell’orientamento sessuale, ovvero che comportano misure aventi tali effetti”.
Infine, un principio fondamentale è dato dal fatto che il processo decisionale automatizzato non deve essere esclusivo, ovvero si deve sempre prevedere l’integrazione di tale processo con un controllo di natura umana. L’articolo 22 del GDPR afferma, infatti, che “l’interessato ha il diritto di non essere sottoposto a una decisione basata unicamente sul trattamento automatizzato, compresa la profilazione, che produca effetti giuridici che lo riguardano o che incida in modo analogo significativamente sulla sua persona. 2. Il paragrafo 1 non si applica nel caso in cui la decisione: a) sia necessaria per la conclusione o l’esecuzione di un contratto tra l’interessato e un titolare del trattamento; b) sia autorizzata dal diritto dell’Unione o dello Stato membro cui è soggetto il titolare del trattamento, che precisa altresì misure adeguate a tutela dei diritti, delle libertà e dei legittimi interessi dell’interessato; c) si basi sul consenso esplicito dell’interessato. 3. Nei casi di cui al paragrafo 2, lettere a) e c), il titolare del trattamento attua misure appropriate per tutelare i diritti, le libertà e i legittimi interessi dell’interessato, almeno il diritto di ottenere l’intervento umano da parte del titolare del trattamento, di esprimere la propria opinione e di contestare la decisione”. A tale proposito il TAR del Lazio con la sentenza 13 settembre 2019, n. 10964 conferma, rispetto quanto già espresso in sue precedenti decisioni, delle forti incertezze circa l’utilizzo dell’intelligenza artificiale in questioni di natura decisionale. In questa occasione, infatti, il TAR ha accolto il ricorso di un docente sostenendo che sia “dirimente in punto di diritto l’argomento secondo cui è mancata nella fattispecie una vera e propria attività amministrativa, essendosi demandato ad un impersonale algoritmo lo svolgimento dell’intera procedura di assegnazione dei docenti alle sedi disponibili nell’organico dell’autonomia della scuola”. Ovvero, se l’intera procedura ha trovato esecuzione attraverso il mero calcolo effettuato da un “impersonale algoritmo”, senza che in qualche maniera sia intervenuto un correttivo di natura umana, questa non può essere ritenuta valida. “Un algoritmo, quantunque, preimpostato in modo da tener conto di posizioni personali, di titoli e punteggi, mai può assicurare la salvaguardia delle guarentigie procedimentali che gli artt. 2, 6, 7, 8, 9, 10 della Legge 7 agosto 1990, n. 241 hanno apprestato, tra l’altro in recepimento di un complesso ed articolato percorso giurisprudenziale e dottrinario”[10].
Allo stesso modo, il comma 2 del soprariportato art. 22 del GDPR esplicita ed elenca anche i casi in cui possa essere prevista una decisione totalmente rimessi a criteri automatizzati: qualora vi sia l’esplicito consenso da parte della persona interessata, dove sia necessario per la conclusione e l’esecuzione di un contratto, ovvero dove questa automatizzazione sia esplicitamente prevista da una legge nazionale o europea. Nel caso della automatizzazione delle fasi preselettive di un concorso, tuttavia, non sembra configurarsi nessuna delle tre possibili ipotesi sopra richiamate.
La pubblica amministrazione sta muovendo dei passi veloci nel campo della digitalizzazione dei concorsi e dell’utilizzo dell’intelligenza artificiale nell’ambito dei suoi processi, scontrandosi tuttavia con dei prevedibili problemi di attuazione ed applicazione. Rimane, però, significativa l’esperienza che nel corso di questi ultimi due anni, e probabilmente per i prossimi, la pubblica amministrazione affinerà per la selezione di figure volte a far fronte ai bisogni della programmazione del PNRR.
[1] https://www.normattiva.it/uri-res/N2Ls?urn:nir:stato:regio.decreto:1908-11-22;693
[2] https://www.normattiva.it/atto/caricaDettaglioAtto?atto.dataPubblicazioneGazzetta=1994-08-09&atto.codiceRedazionale=094G0523&atto.articolo.numero=0&atto.articolo.sottoArticolo=1&atto.articolo.sottoArticolo1=10&qId=c7dd37ce-bc1a-4689-80dd-377221f679e4&tabID=0.04670317189996687&title=lbl.dettaglioAtto
[3] https://www.normattiva.it/atto/caricaDettaglioAtto?atto.dataPubblicazioneGazzetta=2001-05-09&atto.codiceRedazionale=001G0219&atto.articolo.numero=0&atto.articolo.sottoArticolo=1&atto.articolo.sottoArticolo1=10&qId=2a699b6c-5af5-4716-a2be-7062337f5493&tabID=0.04670317189996687&title=lbl.dettaglioAtto
[4] https://www.governo.it/it/articolo/comunicato-stampa-del-consiglio-dei-ministri-n-97/20609
[5] “Il caso più emblematico di questo tipo di prodotti dell’intelligenza artificiale è il COMPAS – Correctional Offender Management Profiling for Alternative Sanctions, ampiamente utilizzato negli USA. Gli studi in merito alla reale capacità predittiva di tali strumenti non sono mancati, ma tuttavia una reale indagine sconta la difficoltà di accedere ai dati circa il reale funzionamento dell’algoritmo, coperto da proprietà intellettuale a cui si aggiunge un effetto di black box algorithms” in Intelligenza Artificiale: implicazioni etiche in materia di privacy e diritto penale https://www.iusinitinere.it/intelligenza-artificiale-implicazioni-etiche-in-materia-di-privacy-e-diritto-penale-35424
[6] https://www.iusinitinere.it/intelligenza-artificiale-implicazioni-etiche-in-materia-di-privacy-e-diritto-penale-35424
[7] A-levels and GCSEs: Boris Johnson blames ‘mutant algorithm’ for exam fiasco – BBC News
[8] Regolamento Europeo in materia di protezione dei dati personali (regolamento 2016/679), approvato in data 14 aprile 2016 dal Parlamento Europeo e pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale Europea del 4 maggio 2016.
[9] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/PDF/?uri=CELEX:32016R0679&from=IT
[10] Algoritmo può sostituire l’attività dell’uomo in una procedura amministrativa? (altalex.com) https://www.altalex.com/documents/news/2019/10/31/algoritmo-puo-sostituire-attivita-uomo-in-procedura-amministrativa
