venerdì, Giugno 14, 2024
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L’impatto del d.l. Semplificazioni sulla responsabilità erariale

  1. Introduzione

 La conversione del d.l. 76 del 17 luglio 2020 in legge n. 120/2020 dello scorso 14 settembre ha confermato le modifiche sostanziali apportate all’art. 1, co. 1, della legge n. 20 del 14 gennaio 1994 in ordine alla disciplina sulla responsabilità per danno erariale. Nello specifico, l’articolo 21 della l. 120/2020 è intervenuto sul requisito soggettivo dell’illecito, limitando alla sola responsabilità per dolo le condotte attive, unitamente alla più stringente previsione della “dimostrazione della volontà dell’evento dannoso”, mentre ha escluso tale limitazione alle condotte omissive. In sede di conversione, detta limitazione è stata estesa non più al 31 luglio 2021, ma al 31 dicembre 2021 in ragione della proroga dello stato di emergenza.

Il carattere “sperimentale” e transitorio di tali disposizioni conduce ad esprimere alcune considerazioni sulle possibili criticità della disciplina in sede processuale. Criticità che si avvertono sia sul versante probatorio, che sull’orientamento della giurisprudenza contabile nella valutazione delle condotte assunte nel periodo tra il 17 luglio 2020 e il 31 dicembre 2021.

 

  1. Le perplessità che emergono dal testo vigente.

L’articolo 21 sopra citato dispone che: “1. All’articolo 1, comma 1, della legge 14 gennaio 1994, n. 20, dopo il primo periodo è inserito il seguente: “La prova del dolo richiede la dimostrazione della volontà dell’evento dannoso”. 2.Limitatamente ai fatti commessi dalla data di entrata in vigore del presente decreto e fino al 31 dicembre 2021, la responsabilità dei soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti in materia di contabilità pubblica per l’azione di responsabilità di cui all’articolo 1 della legge 14 gennaio 1994, n. 20, è limitata ai casi in cui la produzione del danno conseguente alla condotta del soggetto agente è da lui dolosamente voluta. La limitazione di responsabilità prevista dal primo periodo non si applica per i danni cagionati da omissione o inerzia del soggetto agente”.

Risulta evidente l’intenzione del legislatore – finalizzata alla “ripartenza” del Paese attraverso il superamento del fenomeno della c.d. “burocrazia difensiva”- di incentivare attraverso tale scudo normativo l’azione amministrativa, senza gravare sugli amministratori stessi, tendenzialmente timorosi di provvedere proprio a causa del rischio di incorrere in giudizi di responsabilità erariale.

La previsione in esame presenta tuttavia alcune criticità: la prima attiene al significato e alle conseguenze della formula “volontà dell’evento dannoso”; la seconda, alla maggiore gravità attribuita alle condotte omissive, non coinvolte da tale limitazione.

Con riguardo al primo punto, risulta evidente la scelta di sostituire al dolo civilistico-contrattuale quello penalistico, superando così l’oscillazione interpretativa che da sempre caratterizza la giurisprudenza contabile.[1]

Quanto alla natura del dolo, si possono invero distinguere tre principali teorie:

  1. una prima, che lo ascrive al genus della responsabilità civilistico-contrattuale (a cui si sono contrapposti anche orientamenti a favore di quella di tipo aquiliano);
  2. una seconda, in forza della locuzione “doloso arricchimento”, inserisce il dolo richiesto nella categoria del dolo di penalistica interpretazione;[2]
  3. infine, una più recente recente dottrina ha elaborato la fattispecie del “dolo erariale”, inteso quale la consapevole violazione di specifiche regole che disciplinano la funzione amministrativa a tutela del pubblico erario.[3]

Si noti che il dolo civilistico rimanda alla consapevolezza di non adempiere con la propria azione od omissione ai doveri d’ufficio, senza la cosciente intenzione di cagionare un danno ad altri.[4] Diversamente invece il dolo penalistico ex art. 43 c.p., che rinvia ai concetti della volontà e rappresentazione dell’evento dannoso come conseguenza dell’azione od omissione dell’agente.

Con la nuova previsione in esame, si supera dunque l’orientamento maggioritario della giurisprudenza contabile, secondo cui la prova del dolo nell’illecito erariale si incentra solo sulla condotta e non anche sull’evento. Ciò conduce a importanti conseguenze anche in sede processuale, con un aggravio dell’onere probatorio in capo al p.m. contabile e l’ulteriore effetto di restringimento dell’area della punibilità delle condotte attive dei funzionari.

Quanto alla condotta omissiva, essa assume un maggiore disvalore proprio perché in contrasto con l’interesse generale di celere ripresa. Appare tuttavia difficoltoso pensare di realizzare la semplificazione e la speditezza dell’azione amministrativa incentivando i pubblici funzionari ad agire ad ogni costo, senza rispondere per grave negligenza, poiché tutelati, sebbene in via temporanea, da questa disposizione.

 

  1. Il parere delle Sezioni unite della Corte dei conti nella memoria del 28 luglio 2020.

Lo scorso 28 luglio, le Sezioni unite della Corte dei Conti hanno divulgato una memoria sull’allora decreto legge (d.l. 76/2020), evidenziando le proprie perplessità sulle modifiche introdotte dal legislatore, sottolineando altresì le possibili criticità di ordine interpretativo ed applicativo.

La Corte ha innanzitutto confermato che la disciplina sulla responsabilità erariale, così come riformulata, si richiama ad una concezione penalistica del dolo, non certamente disdegnata in passato dalle stesse Sezioni Unite. Ha tuttavia rilevato che “Sul concetto generale di limitazione dellazione di responsabilità ai soli casi di condotta dolosa, concetto giustificato dal fatto che vi sarebbe un tendenziale timore degli amministratori a provvedere per non incorrere nelle maglie della responsabilità per danno erariale, va innanzitutto detto che lassunto, nella migliore (o peggiore) delle ipotesi è vero solo in minima parte, ben concorrendo alla incapacità provvedimentale della P.A. ben altri fattori, tra i quali: la confusione legislativa, linadeguata preparazione professionale, linsufficienza degli organici”.[5]

La non punibilità a titolo di colpa grave – prosegue la Corte – mal si concilia con le più recenti statistiche, secondo cui la maggior parte delle citazioni in giudizio per danno erariale sono collegate proprio a condotte gravemente colpose.

Ha infine concluso sostenendo che l’eliminazione della colpa grave di per sé non ha un effetto “accellerativo” dell’azione amministrativa, sicchè il testo, così come formulato del c.d. d.l.m Semplificaizoni, non risulta esente da interpretazioni fallaci[6]. 

 

  1. Considerazioni conclusive.

Così come riformulato, il novellato art. 1, co. 1, della legge n. 20/1994 pare quindi incentivare ad ogni costo il faceredei pubblici funzionari, col rischio di garantire loro l’impunità per le condotte caratterizzate da negligenza e imperizia.

Allo stato risulta evidente, sulla base delle perplessità sollevate dalla stessa Corte dei conti, che solo monitorando l’approccio dei giudici contabili nei mesi a venire si potrà fornire una più puntuale risposta ai sovraesposti dubbi.

 

 

[1] cfr. ex multis Corte dei conti, Sez. riun., sentenza n. 58/A, 18 settembre 1996 in cui si sosteneva che la prova del dolo dovesse fondarsi solo sulla condotta, a cui poi si è contrapposto l’orientamento di cui alla sentenza della Corte conti, Sez. I, n. 516, 14 novembre 2001, secondo cui la prova doveva fondarsi anche sull’evento, entrambe consultabili in www.pa.leggiditalia.it.

[2] cfr. ex multis Corte dei conti, sez. III, sentenza n. 244, 3 giugno 2003 ; Corte dei conti, sez. III, sentenza n. 228, 1 luglio 2002, in pa.leggiditalia.it

[3] Sul punto per la dottrina si veda P. MADDALENA, La sistemazione dogmatica della responsabilità amministrativa, in Lexitalia, www.lexitalia.it; A. VETRO, Il dolo contrattuale o civilistico: applicazione nei giudizi di responsabilità amministrativa secondo la più recente giurisprudenza della Corte dei conti, in www.contabilità-pubblica.it, 2011; così anche A. ALTIERI, La responsabilità amministrativa per danno erariale, Giuffrè editore, 2012, cap. I, p. par. 3, pp. 11-13; A. CANALE, L’elemento soggettivo della responsabilità amministrativa, par. 7, p. 88, in La Corte dei conti. Responsabilità, contabilità e controllo, A. CANALE, F. FRENI, M. SMIROLDO (a cura di), Giuffrè, luglio 2019.

[4] cfr. Corte dei Conti Sez. III App., 06/10/2016, n. 476, laddove dichiara che: “Nell’ambito del processo per responsabilità amministrativa, ai fini della sussistenza dell’elemento soggettivo del dolo è sufficiente accertare che ci sia stata, in capo al convenuto in giudizio, una accertata volontà colpevole, intesa come intenzionale volontà di comportarsi in modo contrastante a quanto previsto dalla legge, senza che sia necessario individuare un preciso disegno diretto ad arrecare un predeterminato danno alla Amministrazione di appartenenza.”, in www.pa.leggiditalia.it

[5] Corte dei conti, Sezioni riunite in sede di controllo, Audizione sul disegno di legge n. 1883 (decreto-legge 16 luglio 2020, n. 76, recante “Misure urgenti per la semplificazione e l’innovazione digitale”), Roma, 28 luglio 2020, par. 4, p. 8 e ss.

[6] op. cit., p. 10.

Vittoria Padovani

Attualmente dottoranda di ricerca (PON Ricerca e Innovazione - XXXVII° ciclo) in Diritto amministrativo nell'Università degli Studi di Verona presso il Corso di Dottorato in Scienze Giuridiche Europee ed Internazionali. Si è laureata in Giurisprudenza presso l'Università di Bologna "Alma Mater Studiorum" nel luglio 2018 con una tesi in Diritto amministrativo sulla responsabilità per danno erariale del rup nel settore degli appalti e nel luglio 2020 ha conseguito il titolo di Specialista in Studi sull'Amministrazione Pubblica presso la SP.I.S.A. di Bologna, con una tesi in Diritto regionale dal titolo "L’autonomia differenziata in materia sanitaria tra solidarietà ed esigenze di bilancio. Il caso della Regione Veneto".

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