lunedì, Giugno 24, 2024
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Lo strumento del controllo giudiziario sulle imprese destinatarie di informativa antimafia interdittiva

Il controllo giudiziario delle imprese è un istituto di nuovo conio, introdotto nel Codice antimafia[1] dalla l. n. 161/2017, attraverso l’art. 34 bis.

Tale istituto, dopo un lungo e travagliato iter legislativo, è stato introdotto dal legislatore nazionale con l’intento di arginare le infiltrazioni mafiose nelle attività economiche, salvaguardando nel contempo la continuità produttiva e gestionale delle stesse.

Il controllo consiste in una forma di vigilanza prescrittiva, incisiva e penetrante, più blanda rispetto alla misura dell’amministrazione giudiziaria, mediante sottoposizione temporanea dell’impresa ad una serie di obblighi informativi e di compliance imposti direttamente dall’autorità giudiziaria, non determinando lo spossessamento della gestione dell’azienda.

In particolare, il controllo giudiziario può essere disposto dal Tribunale, anche d’ufficio, allorché sussistano circostanze fattuali dalle quali si possa desumere un pericolo concreto di infiltrazione mafiosa, idoneo a condizionare l’attività delle persone preposte all’esercizio di impresa solo “in via occasionale”, non deve, quindi, trattarsi di un’infiltrazione “radicata”.

Il Tribunale con provvedimento che dispone la misura del controllo giudiziario, per un periodo non inferiore a un anno e non superiore a tre anni, nomina altresì un commissario con il compito di monitorare che siano adempiute le prescrizioni dettate dell’autorità giudiziaria volte ad estirpare l’attività criminosa, onde evitare che essa si radichi nell’attività di impresa.

Dal controllo giudiziario si differenzia l’interdittiva antimafia, introdotta nel nostro ordinamento dal d.lgs. n. 159/2011, la quale si sostanzia in un provvedimento amministrativo di natura preventiva adottato dal prefetto territorialmente competente, con l’obiettivo di tutelare l’ordine pubblico, la libera concorrenza tra le imprese e il buon andamento della pubblica amministrazione, contrastando le infiltrazioni della criminalità organizzata nel tessuto economico ed imprenditoriale nazionale, con la conseguenza di escludere la società colpita dalla possibilità di divenire titolare dei rapporti contrattuali con la pubblica amministrazione.

Il prefetto, nell’adottare la predetta misura, è titolare di un ampio potere discrezionale, essendo chiamato a valutare la sussistenza di eventuali tentativi di infiltrazione mafiosa tendenti a condizionare le scelte e gli indirizzi della società o imprese interessate, come previsto dall’art. 84, comma 3, del d.lgs. n. 159/2011.

Nell’esercizio di tale potere, la giurisprudenza del Consiglio di Stato[2], all’indomani dell’introduzione del predetto decreto legislativo, ha chiarito che il prefetto nella valutazione del pericolo di infiltrazione mafiosa deve seguire un ragionamento induttivo, di tipo probabilistico, che implica una prognosi assistita da un attendibile grado di verosimiglianza, sulla base di indizi gravi, precisi e concordanti, così da far ritenere più probabile che non il pericolo di infiltrazione mafiosa.

In particolare, l’art. 34 bis, comma 6, del d.lgs. n. 159/2011 stabilisce che “Le imprese destinatarie di informazione antimafia interdittiva ai sensi dell’art. 84, comma 4, che abbiano proposto l’impugnazione del relativo provvedimento del prefetto, possono richiedere al tribunale competente per le misure di prevenzione l’applicazione del controllo giudiziario di cui alla lettera b) del comma 2 del presente articolo”.

Dalla lettura della disposizione normativa si evince chiaramente la sussistenza di un collegamento funzionale tra l’impugnazione e la pendenza del procedimento instaurato dinnanzi il giudice amministrativo e l’accesso all’istituto del controllo giudiziario, di cui all’art. 34 bis del predetto decreto.

Ciò trova conferma nel comma 7 dell’art. 34 bis del d.lgs. n. 159/2011, secondo il quale il provvedimento che dispone il controllo giudiziario sospende gli effetti dell’interdittiva di cui all’art. 94 del medesimo decreto, facendo così supporre che per l’adozione del controllo giudiziario debba necessariamente essere pendente il procedimento in sede amministrativa, avente ad aggetto l’interdittiva.

L’intentio legislatoris è quella di ritenere che l’accesso all’istituto del controllo giudiziario sia fisiologicamente ed inscindibilmente connesso alla pendenza di un ricorso avverso l’interdittiva, al fine di consentire alla società, a mezzo di specifiche prescrizioni e con l’ausilio di un controllore nominato dal Tribunale, la prosecuzione dell’attività di impresa nelle more della definizione del ricorso amministrativo al fine di evitare, in tale lasso di tempo, il dissesto o il fallimento dell’impresa che, privata per effetto dell’interdittiva di commesse pubbliche e/o di autorizzazioni essenziali per la prosecuzione della propria attività, potrebbe subire conseguenze irreparabili a causa della pendenza del provvedimento prefettizio.

Per tale ragione, è condizione necessaria per l’impresa destinataria dell’interdittiva che voglia richiedere al tribunale competente per le misure di prevenzione l’applicazione del controllo giudiziario, impugnare l’interdittiva dinnanzi al giudice amministrativo.

In tale prospettiva, il controllo avrebbe una funzione c.d. super cautelare, in quanto consentirebbe al soggetto economico di riprendere la sua attività d’impresa – a tempo e sotto controllo – e di contestare la legittimità del provvedimento amministrativo impugnato, facendo valere le proprie ragioni, entro il termine di 60 giorni dall’adozione del provvedimento prefettizio, in virtù del principio di parità di trattamento. Per tale ragione, la mancata impugnazione dell’interdittiva avrebbe come effetto quello di rendere la stessa definitiva e non più impugnabile dal soggetto destinatario che ne subirebbe gli effetti sia nel caso in cui il giudice della prevenzione decida di non adottare il controllo giudiziario sia qualora il giudice accolga la richiesta di controllo, in quanto al termine dell’efficacia del medesimo, l’interdittiva sospesa ritornerebbe ad esplicare i suoi effetti[3]. Inoltre, quanto sostenuto troverebbe conferma nell’art. 91, comma 5, del d.lgs. n. 159/2011 nella parte in cui prevede che l’interdittiva possa essere aggiornata al venir meno delle circostanze rilevanti ai fini dell’accertamento dei tentativi di infiltrazione mafiosa e, quindi, anche all’esito della procedura di cui all’art. 34 bis. Pertanto, l’aggiornamento dell’interdittiva presuppone che quest’ultima debba essere per forza di cose necessariamente pendente.

Ciò posto, dubbi e perplessità sono stati sollevati sulla coerenza della durata di efficacia del controllo giudiziario, da uno a tre anni, rispetto alla durata del processo amministrativo, avente ad oggetto l’interdittiva.

Al riguardo giova operare un equo bilanciamento tra l’interesse generale prioritario alla prevenzione del fenomeno mafioso, posto a fondamento dell’adozione dell’interdittiva, e l’interesse dell’imprenditore alla tutela di cui all’art. 41 della Costituzione, perseguito dalla misura del controllo giudiziario.

Come già anticipato, il controllo, ai sensi dell’art. 34 bis, comma 6, del d.lgs. n. 159/2011, sospende gli effetti derivanti dall’emissione del provvedimento prefettizio, al fine di garantire la continuità nell’esercizio dell’impresa per la salvaguardia del diritto di libertà dell’iniziativa economica, l’intangibilità dei valori aziendali e il mantenimento dei livelli occupazionali.

Il Consiglio di Stato[4] ha valorizzato le finalità di risanamento aziendale poste a fondamento dell’adozione della misura del controllo giudiziario, sostenendo che l’applicazione della medesima misura comporti non solo la sospensione dell’interdittiva adottata, ma anche la sospensione del giudizio amministrativo pendente, salva ulteriore prosecuzione all’esito della misura, per tutto il periodo di efficacia del provvedimento che dispone il controllo.

Tale soluzione prospettata renderebbe, difatti, coerente la durata del controllo giudiziario con i tempi del giudizio amministrativo pendente, dando attuazione agli effetti di risanamento aziendale a cui il controllo aspira.

In conclusione, si riterrebbe inammissibile la soluzione prospettata da chi intenda devolvere al tribunale della prevenzione la giurisdizione esclusiva estesa al merito della fondatezza dell’informativa, in quanto risulterebbe contraria alle disposizioni normative vigenti che regolano il riparto di giurisdizione tra il giudice ordinario ed ammnistrativo.

Il procedimento in sede di prevenzione ha difatti una propria autonomia in quanto il Tribunale può accogliere la richiesta di controllo giudiziario solo “ove ne ricorrano i presupposti” non potendo vagliare la legittimità dell’interdittiva antimafia, ovvero la correttezza dell’impianto che la sorregge, sindacato quest’ultimo rimesso in via esclusiva al giudice amministrativo, trattandosi di provvedimento a contenuto discrezionale, incidente su posizioni di interesse legittimo dell’impresa destinataria.

[1] D.lgs. n. 159/2011.

[2] Cons. Stato, n. 6105/2019; Cons. Stato, n. 1743/2016.

[3] Corte di Cassazione, n. 16105/2019; Corte di Cassazione, n. 17451/2019.

[4] Cons. Stato, ordinanze n. 4873/2019 e 5482/2019.

Cristina Chinnici

Cristina si laurea in Giurisprudenza presso l’Università degli Studi di Roma Tor Vergata, con una tesi in diritto amministrativo dal titolo “I criteri di aggiudicazione degli appalti pubblici e il Green Public Procurement”, con la votazione di 110/110 e lode. Ha svolto la pratica forense presso l’Avvocatura Generale dello Stato, il tirocinio presso la Terza Sezione del Consiglio di Stato e uno Stage presso l’Autorità Nazionale Anticorruzione, occupandosi principalmente di misure straordinarie di gestione, sostegno e monitoraggio di imprese nell'ambito della prevenzione della corruzione. Attualmente è iscritta al Master Anticorruzione presso l’Università degli Studi di Roma Tor Vergata e ha conseguito il titolo di Avvocato 

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