Packaging and Packaging Waste Regulation (PPWR). Come potrebbe cambiare il panorama normativo europeo sugli imballaggi e i rifiuti di imballaggi
A cura di Sara Citterio
Dopo anni di intense negoziazioni, lunghe consultazioni e molte minute provvisorie, lo scorso 24 aprile 2024 il Parlamento Europeo ha approvato[1] l’ultima definitiva versione del Regolamento sugli imballaggi e rifiuti di imballaggi (noto anche con l’acronimo PPWR, ovvero Product Packaging Waste Regulation). Il Regolamento andrà a sostituire la attuale normativa relativa agli imballaggi, la Direttiva 94/62/EC, che oltre ad essere datata e non più in linea con le attuali politiche europee in tema di sostenibilità, aveva creato numerosi disallineamenti all’interno degli Stati membri. Come ha chiarito la Commissione del suo memorandum[2] sulla proposta di Regolamento, la normativa precedente aveva fallito nel tentativo di regolamentare in maniera omogenea la materia, frustrando non solo gli obiettivi propri relativamente agli imballaggi, ma creando altresì problematiche di attuazione del mercato unico interno.
Trattandosi, infatti, di una Direttiva, ha avuto nel corso del tempo trasposizioni nelle legislazioni nazionali solo parzialmente coincidenti, con la conseguenza che l’intera materia è risultata frammentata, poco efficace, e non ha consentito di raggiungere gli obiettivi inizialmente prefissati. Gli esiti scadenti della precedente disciplina hanno indotto la Commissione a ritenere non più rinviabile l’adozione di una normativa di armonizzazione sotto forma di un Regolamento, contenente una disciplina molto più stringente di quella adottata dalla Direttiva 94/62/EC (come successivamente emendata nel 1998).
Il nuovo Regolamento, dunque, non solo sarà direttamente applicabile a tutti e ventisette gli Stati Membri, eliminando così i disallineamenti normativi in seno all’Unione che costituiscono spesso aggravi economici rilevanti per gli operatori economici; esso rappresenta altresì un passo avanti significativo verso la sostenibilità nell’Unione Europea. Il PPWR avrà un impatto sostanziale su tutti gli attori della catena di distribuzione, inclusi i clienti finali. Infatti, anche per questi ultimi cambieranno molte delle abitudini odierne: il divieto di utilizzare alcuni imballi monouso farà sparire dai banconi dei bar le bustine monodose di zucchero, e da alcune famose catene di ristorazione le bustine di plastica per ketchup e maionese.
L’obiettivo principale del Regolamento PPWR è duplice: da una parte, mira a ridurre i rifiuti da imballaggio promuovendo, dall’altra parte, l’economia circolare attraverso una serie di misure che sono destinate, negli anni, a venire a modificare in maniera sostanziale le modalità con le quali le imprese utilizzano, e smaltiscono, gli imballaggi delle merci immesse nel mercato dell’Unione Europea. Peraltro, il Regolamento è solo il primo di una lunga serie di passi che l’Unione Europea dovrà implementare per realizzare gli obiettivi del PPWR. Infatti, è il Regolamento stesso che già prevede che saranno adottati nel corso del tempo altri atti, anche sotto forma di linee guida, volti a specificare alcuni requisiti tecnici e di etichettatura degli imballaggi.
La normativa è complessa e articolata, e non di sempre facile lettura, contenendo numerosi richiami ad altre normative relative alle sostanze chimiche vietate (in primis al c.d. Regolamento REACH[3], ma anche a tutta la copiosa normativa europea in materia di imballi riguardante i materiali e gli oggetti destinati a venire a contatto con i prodotti alimentari). È tuttavia possibile suddividere per sommi capi alcuni campi di azione su cui il legislatore comunitario ha intesto intervenire per realizzare l’economia circolare nell’Unione, rimuovendo gli ostacoli nel mercato interno degli imballaggi per implementare il funzionamento del mercato interno dei prodotti, e favorire – in ultima analisi – anche l’innovazione nel settore.
Riduzione dei rifiuti da imballaggi
Gli obiettivi di riduzione posti dalla normativa sono particolarmente ambiziosi: sulla base dei dati consolidati del 2018, gli Stati Membri dovranno diminuire il volume pro capite dei rifiuti da imballaggi del, rispettivamente, il 5% entro il 2030, il 10% entro il 2035 e del 15% entro il 2040[4]. Questi obiettivi includono anche una serie di norme aggressive per limitare l’utilizzo di imballaggi in plastica, nello specifico le borse in plastica che, malgrado la precedente normativa[5] ne limitasse l’utilizzo, viene evidenziato come le stesse continuino ad essere utilizzate, con un alto potenziale di dispersione nell’ambiente e quindi di inquinamento.
A tal fine, è previsto che gli Stati membri possano adottare misure che includano il divieto di tali tipi di borse di plastica, oltre che una serie di obiettivi nazionali di riduzione, il mantenimento o l’introduzione di strumenti economici e altre restrizioni alla commercializzazione, in modo da perseguire l’obiettivo di una riduzione consolidata dell’utilizzo di questi imballi particolarmente inquinanti.
Riutilizzo e vendita di prodotti sfusi
I requisiti degli imballaggi ai fini del loro riutilizzo (art. 11 della Risoluzione del Parlamento) rispecchiano a grandi linee la proposta della Commissione (art. 10), salvo che per la puntuale aggiunta del requisito della sicurezza alimentare.
In particolare, un imballaggio è considerato riutilizzabile se presenta talune caratteristiche cogenti, tra cui:
a) Essere stato sin dall’inizio concepito, progettato e immesso sul mercato con l’obiettivo di essere riutilizzato (in questo caso già creando un collegamento con la normativa sull’ecodesign in corso di approvazione);
b) Essere riempito, svuotato, ricaricato nuovamente senza che subisca danni, e a condizione che continui ad essere sicuro per l’uso, sia degli operatori che degli utenti;
c) Essere riciclabile.
Gli obiettivi di riutilizzo fissati dalla proposta della Commissione sono stati oggetto di intense negoziazioni, ed i risultati recepiti nella Risoluzione del parlamento sono parzialmente differenti rispetto alle proposte originarie. Inoltre, essi variano a seconda della tipologia degli imballi e della loro destinazione di uso, soprattutto per quanto riguarda gli imballi destinati ad alimenti per uso umano. Ferma restando la decorrenza del 1° gennaio 2040 per tutti gli operatori economici per utilizzare (ma la formulazione dell’art. 29 della Risoluzione del Parlamento non è imperativa[6]) almeno il 70% di imballi riutilizzabili[7], e il termine del 1° gennaio 2030 per l’utilizzo di almeno il 40% di tali imballi, per i distributori di bevande alcoliche e analcoliche gli obiettivi sono più limitati, essendo richiesto che a decorrere dal 1 gennaio 2030 sia distribuito almeno il 10% dei prodotti in imballi riutilizzabili, che diventerà il 40% nel 2040.
Peraltro, sono state previste diverse eccezioni, ad esempio per gli imballaggi per il trasporto o per gli imballaggi per la vendita in scatole di cartone, o usati per il trasporto di merci pericolose (art. 29 comma 4 della Risoluzione).
Come accennato, i target inizialmente proposti dalla Commissione erano più sfidanti su diverse tipologie di imballi. Tuttavia, al fine di valutare i risultati dell’applicazione del PPWR, entro il 1° gennaio 2034 è previsto che la Commissione presenti una relazione nella quale esaminerà il raggiungimento degli obiettivi fissati al 1° gennaio 2030, valutando rispetto allo stato dell’arte del tempo il possibile conseguimento dei risultati alla data prevista del 1° gennaio 2040. Inoltre, sulla base di quella che sarà allora l’evoluzione tecnologico-scientifica e l’esperienza degli operatori economici, la Commissione potrà suggerire la revisione degli obiettivi di riutilizzo, e in generale delle disposizioni del PPWR.
Per quanto riguarda le disposizioni per incentivare l’utilizzo di imballi ricaricabili, è stato previsto che a decorrere dal primo gennaio 2030 i distributori finali con una superficie di vendita superiore ai 400 m2 si adoperino per destinare il 10% di tale superficie di vendita alle stazioni di ricarica per i prodotti alimentari e non alimentari. Le stazioni di ricarica dovranno comunque garantire le necessarie norme igieniche.
Particolarmente interessante è l’impatto che talune disposizioni avranno sul settore HORECA. I distributori finali che operano nei settori alberghiero, della ristorazione e del catering e che offrono bevande (fredde o calde) o alimenti per l’asporto dovranno (entro 24 mesi dalla entrata in vigore del PPWR) mettere a disposizione dei clienti finali un sistema che permetta a questi ultimi di utilizzare i propri contenitori da riempire. Il prezzo dei prodotti per l’asporto non deve essere superiore, né deve avere condizioni meno favorevoli, dei prodotti venduti in imballi monouso offerti dal distributore. Similmente, ma entro 36 mesi dalla entrata in vigore del PPWR, gli operatori commerciali dovranno offrire ai consumatori l’opzione acquistare i prodotti in imballaggi riutilizzabili nell’ambito di un sistema di riutilizzo, sempre alle stesse condizioni dei prodotti venduti in confezioni monouso.
Imballi riciclabili
Ai sensi dell’art. 6 della proposta di PPWR della Commissione, tutti gli imballi che saranno immessi nel mercato interno dovranno essere riciclabili.
La riciclabilità degli imballaggi viene espressa in tre classi di prestazione (A, B e C, cfr. Tabella 3 Allegato 2 della Risoluzione), per cui gli imballaggi con una riciclabilità inferiore al 70% non saranno più considerati riciclabili dal 1° gennaio 2030 (o dopo ventiquattro mesi dall’entrata in vigore degli atti delegati che dovranno individuare le specifiche tecniche di ecodesign degli imballi e le diverse classi di prestazione). A partire dal 1° gennaio 2038 potranno essere messi in commercio solo gli imballi appartenenti alle classi A e B (quindi dovranno essere riciclabili almeno all’80%).
I criteri di progettazione per il riciclo degli imballaggi, che saranno specificati negli atti delegati della Commissione, dovranno comunque tenere conto di alcuni parametri indicati nella Tabella 4 sempre dell’Allegato 2 della Risoluzione del Parlamento. In particolare:
– la separabilità di qualsiasi componente dell’imballaggio, sia manualmente a opera dei consumatori che negli impianti di trattamento;
– l’efficienza dei processi di cernita e di riciclaggio, quali ad esempio la resa;
– l’evoluzione delle tecnologie di cernita e di riciclaggio (per far fronte all’eventualità in cui l’imballaggio non possa essere cernito oggi, ma potrebbe esserlo fra due anni); e
– la conservazione della funzionalità delle materie prime secondarie ai fini della sostituzione delle materie prime primarie.
Va altresì segnalato che il PPWR prevede una serie di prescrizioni relative al contenuto minimo di materiale riciclato negli imballi di materiale plastico. In questo, la Risoluzione del Parlamento non ha apportato modifiche sostanziali alla Proposta di Regolamento della Commissione.
L’Art. 7 della Risoluzione del Parlamento prevede che entro il 1° gennaio 2030 (o tre anni dopo la data di entrata in vigore degli atti delegati, se posteriore) tutte le parti in plastica di un imballaggio immesso sul mercato dovranno contenere delle percentuali minime di contenuto riciclato recuperato da rifiuti di plastica (30 % per gli imballaggi sensibili al contatto, ad eccezione delle bottiglie monouso per bevande, il cui componente principale è il polietilentereftalato (PET); 10 % per gli imballaggi sensibili al contatto realizzati con materie plastiche diverse dal PET, ad eccezione delle bottiglie di plastica monouso per bevande; 30 % per le bottiglie di plastica monouso per bevande; e 35 % per gli imballaggi di plastica diversi dai precedenti). Entro il 1° gennaio 2040, le percentuali di contenuto riciclato dovranno raggiungere, rispettivamente, il 50%, 25%, 65% e 65%.
Divieto di uso di taluni imballi
Tutte le sostanze chimiche poste in contatto con gli alimenti possono costituire una potenziale minaccia alla salute umana. In particolare, le sostanze perfluoroalchiliche (PFAS) presentano dei seri rischi per la salute e per l’ambiente.
In ragione di ciò, il PPWR prevede che a partire diciotto mesi dalla data di entrata in vigore del Regolamento non potranno essere messi sul mercato gli imballaggi destinati a venire a contatto con alimenti che contengano concentrazioni di PFAS superiori a determinati valori soglia indicati nella normativa.
Va segnalato che, proprio per la pericolosità riconosciuta a queste sostanze, il PPWR prevede che la Commissione possa intervenire successivamente alla sua entrata in vigore per ridurre ulteriormente il valore limite dei livelli di concentrazione di alcune sostanze chimiche (cadmio, mercurio e cromo esavalente) contenute negli imballaggi a contatto con i prodotti alimentari, così come per determinare a quali condizioni il valore limite non è applicabile a materiali riciclati o ai cicli di prodotto in una catena chiusa e controllata, e le tipologie di imballaggio per cui possono essere previste esenzioni al divieto summenzionato.
Minimizzazione degli imballaggi
Il PPWR disciplina un’altra misura sostanziale per massimizzare l’uso degli imballi evitando il fenomeno, noto soprattutto agli utilizzatori dei servizi di e-commerce, dei packaging sproporzionati rispetto alle merci contenute. La riduzione al minimo degli imballaggi (art. 10 della PPWR nella versione approvata dal Parlamento) prevede il principio generale secondo cui entro il 1° gennaio 2030 il fabbricante o l’importatore devono far sì che gli imballaggi immessi sul mercato siano progettati in modo che il peso e il volume siano ridotti al minimo indispensabile, tenuto conto di quanto deve in essi essere contenuto.
La Commissione ha previsto, per gli imballaggi utilizzati nell’e-commerce, che lo spazio vuoto (occupato da materiali di riempimento quali carta o simili) non superi il 50% del volume.
Packaging compostabile
Per quanto concerne gli imballi compostabili, l’art. 8 del PPWR definisce le condizioni alle quali gli imballaggi possono essere qualificati come compostabili, e prescrive che taluni imballi (cialde del caffè, etichette adesive applicate a frutta e verdura e le borse di plastica di materiale ultraleggero) dovranno essere compostabili entro 24 mesi dall’entrata in vigore del Regolamento.
Gli altri materiali (eccetto le borse di plastica ultraleggere, per cui gli Stati hanno un po’ più di flessibilità) dovranno essere idonei per il riciclo.
Etichettatura armonizzata
Il Parlamento ha modificato sensibilmente la proposta della Commissione in merito alla etichettatura degli imballi, specificandone i requisiti di armonizzazione. Questa disposizione segue la situazione creatasi alla entrata in vigore di alcune normative nazionali che prevedevano requisiti sostanzialmente difformi per la etichettatura degli imballi ai fini del loro corretto conferimento, che è valsa alla Francia una procedura di infrazione ancora in corso.
La Risoluzione legislativa del Parlamento europeo del 24 aprile 2024 prevede che gli imballaggi immessi sul mercato dovranno essere contrassegnati da un’etichetta contenente informazioni sui materiali che li compongono per facilitare la raccolta differenziata da parte dei consumatori. L’etichetta sarà composta di pittogrammi, e dovrà essere facilmente comprensibile anche per le persone con disabilità. Viene data la possibilità di utilizzare un QR code oltre alle etichette informative, in modo da dare informazioni sui materiali di composizione degli imballaggi, per trasferire ai consumatori le indicazioni utili per il corretto conferimento dei materiali destinati o meno al riciclo.
Le etichette dovranno anche informare se l’imballo è riutilizzabile e sulla percentuale di contenuto riciclato.
L’etichettatura dovrà essere apposta sull’imballaggio in modo visibile, chiaramente leggibile e durevole per evitare la cancellazione delle informazioni; queste ultime dovranno anche essere messe a conoscenza dei consumatori prima dell’acquisto del prodotto nelle vendite online. Le informazioni saranno messe a disposizione in una o più lingue stabilite dallo Stato membro nel quale l’imballaggio è destinato a essere messo a disposizione sul mercato.
La materia sarà ulteriormente specificata da atti delegati che dettaglieranno le modalità tecniche per la creazione delle etichette.
Green claims
La Risoluzione del Parlamento ha inserito il nuovo Art. 14 alla Proposta della Commissione del PPWR, che dispone, in conformità peraltro alle disposizioni sia della c.d. Direttiva Green Claims in corso di approvazione, sia Direttiva Empowering Consumers for the Green Transition (EU) 2024/825 recentemente approvata, una stretta sulle dichiarazioni “verdi” anche in relazione ai prodotti per l’imballo.
Qualsiasi dichiarazione relativa alla riciclabilità, o al contenuto riciclato, degli imballi può essere effettuata solo nella misura in cui le asserzioni green riguardino gli imballaggi che superano le prescrizioni minime applicabili di cui al PPWR, e se viene specificato se tali dichiarazioni si riferiscono alla unità di imballaggio, a una sua parte, o a tutti gli imballaggi immessi sul mercato dal produttore. La conformità tecnica a questi requisiti deve essere dimostrata ai sensi dell’allegato tecnico (Allegato VII), e deve essere contenuta in una apposita dichiarazione, che dovrà rilasciare il fornitore.
È ipotizzabile che la violazione di queste disposizioni potrebbe avere un impatto sul contenzioso, soprattutto in tema di concorrenza sleale, e andrà quindi valutata la sua portata rispetto a, ed in connessione con, le altre normative sui green claims sopra citate.
La Risoluzione del Parlamento del 24 aprile 2024 sarà sottoposta ai rappresentanti degli Stati membri nel Consiglio e alla Commissione ambiente del Parlamento per la approvazione.
È fondamentale che entrambe queste istituzioni approvino il testo nel formato votato dal Parlamento e non propongano ulteriori emendamenti, che rallenterebbero il processo di approvazione della versione finale del testo della PPWR. Poiché taluni Stati membri hanno già rappresentato alcune preoccupazioni relativamente al testo approvato lo scorso 24 aprile, non si può escludere che questo possa bloccare la approvazione definitiva della normativa.
Qualora, al contrario, vi fosse la approvazione di entrambe le istituzioni, il testo definitivo sarà pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale dell’UE ed entrerà in vigore il ventesimo giorno successivo alla sua pubblicazione. Le nuove disposizioni saranno applicabili a 18 mesi dalla entrata in vigore del Regolamento.
La strada è ancora lunga e il PPWR potrebbe incontrare alcuni ostacoli prima della sua entrata in vigore. Data la complessità della normativa, ed i suoi effetti su numerosissimi operatori economici, è necessario e raccomandabile iniziare a familiarizzare con il contenuto del Regolamento, per non farsi cogliere impreparati dai profondi cambiamenti che riguarderanno il tema degli imballaggi e della gestione dei rifiuti e che esigeranno da parte di tutti gli attori della filiera dei cambiamenti sostanziali nelle modalità non solo di produzione, ma anche di utilizzo e di conferimento, dei materiali per l’imballo.
[1] Il testo approvato dal Parlamento Europeo è reperibile qui: https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9-2024-0318_IT.html
[2] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/HTML/?uri=CELEX:52022PC0677
[3] Regolamento (CE) n. 1907/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 18 dicembre 2006, concernente la registrazione, la valutazione, l’autorizzazione e la restrizione delle sostanze chimiche (REACH)
[4] Cfr. Considerando (120) della Posizione del Parlamento Europeo
[5] Direttiva (UE) 2015/720 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 29 aprile 2015, che modifica la direttiva 94/62/CE per quanto riguarda la riduzione dell’utilizzo di borse di plastica in materiale leggero
[6] “A decorrere dal 1º gennaio 2040 gli operatori economici si adoperano [corsivo nostro] per utilizzare almeno il 70 % di tali imballaggi in formato riutilizzabile (…)”
[7] In questo caso per imballi si intende “sotto forma di pallet, scatole di plastica pieghevoli, scatole, vassoi, casse di plastica, contenitori intermedi per il trasporto alla rinfusa, secchi, fusti e taniche di qualsiasi dimensione e materiale, compresi i formati flessibili o involucri di pallet o cinghie per la stabilizzazione e la protezione dei prodotti posti su pallet durante il trasporto” ma la norma prevede anche altri target per diverse tipologie di imballi
