sabato, Luglio 20, 2024
Uncategorized

Sanzioni agli Stati che violano la rule of law: la proposta della Commissione europea

Il Trattato sull’Unione Europea, nella versione risultante dalle modifiche apportate dal Trattato di Lisbona, prevede all’articolo 2 una disposizione in parte inedita[1] rispetto alle precedenti versioni, ossia un elenco dei valori sui quali l’Unione si fonda e tra questi vi è la rule of law (convenzionalmente tradotta in italiano con la locuzione “Stato di diritto”, anche se le due figure non sono esattamente sovrapponibili[2]).

È importante ricordare come la nozione di Stato di diritto includa, tra le altre cose, anche la tutela del diritto ad un ricorso effettivo e ad un giudice imparziale (come affermato anche dall’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione): detta tutela è però sempre meno garantita in alcuni Stati membri, come la Polonia e l’Ungheria, che stanno minando alla base la rule of law tramite programmi di riforme che preoccupano l’intera Unione[3].

In particolare, la crisi della rule of law incide su alcuni meccanismi di cooperazione fra Stati, che hanno come prerequisito la c.d. mutual trust, ossia la fiducia reciproca, come affermata dalla Corte di giustizia dell’Unione europea all’interno del parere 2/13[4]. Segnatamente, la Corte ha affermato che “il principio della fiducia reciproca tra gli Stati membri riveste, nel diritto dell’Unione, un’importanza fondamentale, dato che consente la creazione e il mantenimento di uno spazio senza frontiere interne” e che “(…) tale principio impone a ciascuno di detti Stati, segnatamente per quanto riguarda lo spazio di libertà, di sicurezza e di giustizia, di ritenere, tranne in circostanze eccezionali, che tutti gli altri Stati membri rispettano il diritto dell’Unione e, più in particolare, i diritti fondamentali riconosciuti da quest’ultimo”.

Siamo in presenza di circostanze eccezionali?

Analizzando la giurisprudenza della Corte di giustizia, è possibile affermare che, effettivamente, sembra che la “mutual trust” sia passata dall’essere una presunzione assoluta a diventare una semplice presunzione relativa; in altre parole, attualmente il mutual trust ammette la prova contraria. Un esempio in materia è il caso Aranyosi e Căldăraru in tema di limiti all’esecuzione del mandato di arresto europeo[5]. Nell’occasione, si chiedeva alla Corte se, oltre ai motivi di non esecuzione obbligatoria o facoltativa ex artt. 3, 4 e 4 bis della decisione quadro in materia[6], il giudice dello Stato di esecuzione – nel caso di specie la Germania – potesse rifiutarsi di consegnare un soggetto arrestato allo Stato richiedente – nel caso di specie Romania e Ungheria – qualora temesse che non fossero soddisfatti gli standard minimi previsti dal diritto internazionale in tema di diritti umani.

Secondo la Corte, l’esistenza della fiducia reciproca fra gli Stati è presupposto perché vi sia mutuo riconoscimento; tuttavia anche l’autorità giudiziaria di esecuzione, quando dispone di elementi oggettivi, attendibili e precisi che gettino un’ombra di dubbio sulla capacità dello Stato richiedente di poter rispettare i diritti fondamentali del soggetto consegnato, ha l’obbligo di accertare il rischio concreto per la persona interessata, pena la responsabilità di tale autorità giudiziaria. Proprio questo obbligo di accertamento ulteriore, imposto al giudice che deve decidere se dare o meno esecuzione al mandato d’arresto, conferma l’assenza di una presunzione assoluta in tema di rispetto dello Stato di diritto[7].

Una crisi del mutual trust simile si trova tra le righe della giurisprudenza in tema di diritto d’asilo europeo[8]. Infatti, non appare legittimo il trasferimento di richiedenti asilo in uno Stato che, seppure membro dell’Unione, non offra garanzie sul trattamento che riserverà ai richiedenti asilo medesimi. In caso di dubbio, quindi, la soluzione sarà non ritrasferirli, pena, ancora una volta, la responsabilità dello Stato che dà esecuzione al trasferimento[9].

La risposta dei trattati alla violazione della rule of law

Premettendo che l’ultima versione dei trattati risale al 2007 e che all’orizzonte non ci sono prospettive di modifica significative, lo strumento “di risposta” utilizzabile in casi di violazione della rule of law è individuabile nell’art. 7 TUE, che prevede un doppio meccanismo preventivo e sanzionatorio.

Nella pratica, però, questo strumento è vittima delle sue stesse previsioni procedurali[10]. E’ infatti molto difficile che si raggiungano le maggioranze richieste per la sua attivazione: in particolar modo, quando si tratta della deliberazione del Consiglio europeo ex par. 2, la quale apre a potenziali sanzioni per gli Stati, il rischio che non si raggiunga l’unanimità (ovviamente escludendo dalla votazione il Paese interessato) è molto alto perché vi sono alcuni Paesi che, effettivamente, condividono una stessa linea politica e che potrebbero quindi “aiutarsi a vicenda” con lo strumento del veto[11]. Muovendo da queste considerazioni, si può dire che l’art. 7 TUE non abbia prodotto risultati apprezzabili: esempio tangibile di questa affermazione sono le parole (sorprese) usate da alcuni giornali quando hanno dato la notizia della prima applicazione dell’art. 7 nella storia dell’Unione, contro la Polonia[12].

Del pari, non è da dimenticare la possibilità di avviare la procedura di infrazione ex art. 258 TFUE. Si tratta indubbiamente di uno strumento interessante, che consente l’intervento diretto della Corte di giustizia dell’Unione europea; però anche questa soluzione presenta delle problematiche legate alla sua regolazione nei Trattati[13].

In primo luogo, per la sua attivazione non basta che sia violato uno dei valori ex art. 2 TUE, ma occorre che a ciò si accompagni la violazione di altre disposizioni del diritto dell’Unione. Per fare un esempio pratico, se l’autorità amministrativa nazionale che si occupa dell’assegnazione degli appalti è corrotta, questa circostanza può essere sì interpretata come una violazione dello Stato di diritto, ma, affinché si possa giungere a valutare una procedura di infrazione, occorre che sia integrata da una violazione della disciplina europea degli appalti.

In secondo luogo, questa procedura è utilizzabile a violazione perfezionata. Considerando l’importanza dei valori dell’Unione, in particolare dello Stato di diritto, è sicuramente importante che questi siano ristabiliti, ma occorrerebbe ideare un meccanismo capace anche di prevenire le violazioni che, data l’essenzialità dei valori messi in pericolo, potrebbero portare a danni irreparabili.

Intanto, le situazioni che mettono a rischio il rispetto della rule of law non sono diminuite e, a trattati “fermi”, le istituzioni dell’Unione hanno iniziato a disegnare soluzioni alternative che hanno tutte un elemento comune: l’obiettivo di riportare gli Stati “sulla retta via” del rispetto della rule of law.

La proposta di regolamento della Commissione: quando tagliare i fondi diventa una questione di principi(o)?

Il Parlamento europeo, a più riprese, ha chiesto alla Commissione europea di proporre strumenti idonei alla promozione del rispetto della rule of law[14] e la soluzione elaborata dalla Commissione si trova nella Proposta di regolamento del Parlamento Europeo e del Consiglio sulla tutela del bilancio dell’Unione in caso di carenze generalizzate riguardanti lo Stato di diritto negli Stati membri[15].

Dalla lettura della relazione accompagnatoria della Proposta si evince che “l’economia europea prospera al massimo laddove il quadro giuridico e istituzionale rispecchia appieno i valori comuni dell’Unione (…)” e che “solo con la presenza effettiva dello Stato di diritto si può avere fiducia che la spesa dell’UE negli Stati membri sia sufficientemente tutelata (…)”.

In breve, la soluzione contenuta nella Proposta appare piuttosto netta: se in uno Stato membro ci sono carenze generalizzate del rispetto dei principi fondamentali dell’Unione, allora i fondi non saranno ben spesi e quindi è auspicabile che tali erogazioni siano sospese, almeno finché la situazione non torna alla normalità (e quindi fino a quando il rispetto della rule of law venga ripristinato).[16]

L’idea di sospendere stanziamenti che rischiano di non essere produttivi degli effetti programmati non è inedita: già il Regolamento 1303/2013, recante disposizioni comuni sui fondi strutturali e di investimento europei (c.d. “fondi SIE”)[17] prevede delle conditionalities, in particolare la possibilità di sospendere i pagamenti in caso di “gravi carenze nel funzionamento effettivo del sistema di gestione e controllo del programma operativo, che hanno messo a rischio il contributo dell’Unione al programma operativo e per le quali non sono state adottate misure correttive (…)” ex art. 142 del Regolamento. Tuttavia, occorre che vi sia una relazione significativa fra la mala gestio e il cattivo controllo sui fondi e la crisi sistematica dello Stato, altrimenti questa misura si rivela impraticabile[18]. È bene premettere all’analisi della Proposta che i fondi riguardati dalle eventuali misure previste da quest’ultima sono i medesimi[19].

Nella Proposta di regolamento, la Commissione europea si concentra, invece, sulle c.d. carenze generalizzate riguardanti lo Stato di diritto che sono definite all’art. 2 della Proposta come “prassi od omissione diffusa o ricorrente, oppure misura adottata dalle autorità pubbliche che compromette lo Stato di diritto”.

All’art. 3 si trova un elenco esemplificativo di possibili carenze generalizzate che coinvolgono numerosi soggetti e funzioni che vanno dal “corretto funzionamento delle autorità dello Stato che eseguono il bilancio” fino alla “effettiva e tempestiva collaborazione con l’Ufficio europeo per la lotta antifrode e con la Procura europea (…)”.

All’art. 4 la Proposta elenca le possibili misure che la Commissione può proporre di adottare: in particolare si tratta di sanzioni che riguardano sia l’esecuzione del bilancio in gestione diretta o indiretta a favore di un soggetto pubblico, sia l’esecuzione dello stesso in regime di gestione concorrente. Continuando a leggere la disposizione troviamo riferimenti relativi alla proporzionalità della misura proposta e all’obbligo di “effettuare i pagamenti ai destinatari o beneficiari finali” a prescindere dall’adozione della misura di sospensione o interruzione. Ma la domanda sorge spontanea: chi paga materialmente le somme che spettano a questi destinatari e beneficiari finali se i fondi sono “congelati”? Questo la Proposta non lo dice!

Per concludere la panoramica sul contenuto della Proposta, occorre valutare la procedura per l’adozione delle misure previste dall’art. 4: agli artt. 5 e 6 si propone di utilizzare il metodo della c.d. maggioranza qualificata inversa (ovviamente non tenendo conto del voto dello Stato interessato dalla eventuale misura).

In breve, la Commissione, tenendo conto di tutte le informazioni pertinenti a sua disposizione, notifica allo Stato interessato i motivi della propria conclusione. Allo Stato destinatario è concesso un termine per formulare osservazioni e fornire informazioni relative alla conclusione della Commissione, la quale, se intende continuare l’iter, propone un atto di esecuzione sulle misure opportune al Consiglio. La decisione si ritiene adottata da quest’ultimo se non decide a maggioranza qualificata di respingere la proposta entro un mese dall’adozione da parte della Commissione (volendo la misura può essere adottata con modifiche apportate dal Consiglio, sempre con la stessa maggioranza). Questo sistema potrebbe, effettivamente, essere foriero di risultati maggiori rispetto al sistema dell’art. 7 TUE che prevede maggioranze difficili da raggiungere; anzi è da ritenere che il tipo di maggioranza ivi proposta sia il segno della consapevolezza delle difficoltà applicative derivanti proprio dalla formulazione dell’art. 7 TUE.

Dal momento che queste misure nascono come reazione alle crisi generalizzate dello Stato di diritto, è ragionevole almeno sperare che queste situazioni si risolvano: l’art. 6, in proposito, afferma che, in qualsiasi momento lo Stato interessato può “presentare alla Commissione elementi idonei a dimostrare che la carenza generalizzata riguardante lo Stato di diritto è stata colmata o ha cessato di esistere”. Sarà la Commissione a dover valutare se i dati offerti dallo Stato trovano riscontro nella realtà fattuale e ad attivarsi “a ritroso”, proponendo al Consiglio la revoca totale o parziale di dette misure, con un ritorno quindi all’erogazione dei fondi.

Un’ultima domanda sorge spontanea: quale ruolo è riservato al Parlamento europeo, l’organo eletto dai cittadini europei, nell’iter finalizzato all’adozione di queste misure? L’art. 7, di chiusura, sancisce il ruolo “subalterno” del Parlamento europeo il quale viene semplicemente informato delle misure proposte o adottate, ma che nulla può fare rispetto alle determinazioni di Commissione europea e Consiglio dell’Unione Europea.

In conclusione

Facendo una prima riflessione sulla Proposta si può dire che si tratta di una iniziativa che fa discutere molto i governi degli Stati membri, in particolare quelli che temono di finire nel mirino di queste misure e di perdere fondi che per tutti i Paesi – ma soprattutto per alcuni – sono di vitale importanza[20]. Tuttavia, le discussioni non si limitano ad animare i Parlamenti nazionali (che sono chiamati ad esprimersi sulla Proposta, in virtù delle inedite forme di coinvolgimento previste dal Trattato di Lisbona[21]), ma riguardano anche le altre istituzioni europee che prendono parte alla procedura legislativa ordinaria[22] e che sono inevitabilmente portatrici di differenti opinioni e approcci sul tema.


[1] L’art. 6 TUE nella versione pre-Lisbona recava già un primo elenco di valori fondanti per l’Unione, meglio specificato proprio dalla nuova formulazione dell’art. 2.

[2] Per un approfondimento sulla distinzione fra i due concetti si veda: R. Russo, “Il caso Polonia e il rispetto della rule of law in Europa”, ottobre 2019, disponibile qui: https://www.iusinitinere.it/il-caso-polonia-e-il-rispetto-della-rule-of-law-in-europa-22919

[3] R. Russo, op. cit.

[4] Corte di Giustizia UE, parere n. 2/13, 18 dicembre 2014. Il testo del parere è disponibile all’indirizzo https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/?qid=1572307231103&uri=CELEX:62013CG0002

[5] Corte di Giustizia UE, sentenza della Corte (Grande Sezione) sulle cause riunite C-404/15 e C-659/15 PPU, 5 aprile 2016. Il testo della sentenza è disponibile all’indirizzo https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/?qid=1572307350502&uri=CELEX:62015CA0404

[6] Decisione quadro 2002/584/GAI del Consiglio, del 13 giugno 2002, relativa al mandato d’arresto europeo e alle procedure di consegna tra Stati membri, come modificata dalla decisione quadro 2009/299/GAI del Consiglio, del 26 febbraio 2009

[7] N. Lazzerini, “Gli obblighi in materia di protezione dei diritti fondamentali come limite all’esecuzione del mandato di arresto europeo: la sentenza Aranyosi e Căldăraru”, in Diritti umani e diritto internazionale, 2016, p. 445 ss.

[8] Si veda Corte di Giustizia UE, sentenza della Corte (Grande Sezione) sulle cause riunite C-411/10 e C-493/10, 21 dicembre 2011. Il testo della sentenza è disponibile all’indirizzo https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/?qid=1572307787277&uri=CELEX:62010CA0411

[9] In tema di diritto d’asilo è interessante fare riferimento al Protocollo 24 ai Trattati, che disciplina la domanda d’asilo di un cittadino di uno Stato membro all’indirizzo di un altro Stato membro. In particolare, l’articolo unico afferma che “Gli Stati membri dell’Unione europea […] si considerano reciprocamente Paesi d’origine sicuri a tutti i fini giuridici e pratici connessi a questioni inerenti l’asilo”. Al fine di approfondire le problematiche relative all’attuazione del sistema di asilo si veda il contributo di E. Longo, “La sentenza della Corte di giustizia nelle cause riunite c-411/10 e 493/11, N.S. e M.E. e A. (1/2012)”, in Osservatorio sulle fonti, 2019. Il testo completo dell’articolo è disponibile all’indirizzo https://www.osservatoriosullefonti.it/fonti-dellunione-europea-e-internazionali/525-sentenza-ns

[10] L’art. 7 TUE recita “1. Su proposta motivata di un terzo degli Stati membri, del Parlamento europeo o della Commissione europea, il Consiglio, deliberando alla maggioranza dei quattro quinti dei suoi membri previa approvazione del Parlamento europeo, può constatare che esiste un evidente rischio di violazione grave da parte di uno Stato membro dei valori di cui all’articolo 2 (…).

  1. Il Consiglio europeo, deliberando all’unanimità su proposta di un terzo degli Stati membri o della Commissione europea e previa approvazione del Parlamento europeo, può constatare l’esistenza di una violazione grave e persistente da parte di uno Stato membro dei valori di cui all’articolo 2, dopo aver invitato tale Stato membro a presentare osservazioni.
  2. Qualora sia stata effettuata la constatazione di cui al paragrafo 2, il Consiglio, deliberando a maggioranza qualificata, può decidere di sospendere alcuni dei diritti derivanti allo Stato membro in questione dall’applicazione dei trattati, compresi i diritti di voto del rappresentante del governo di tale Stato membro in seno al Consiglio (…).”

[11] Ad colorandum si può notare come l’Ungheria abbia partecipato nella causa Commissione c. Repubblica di Polonia (Corte di giustizia, sent. 24 giugno 2019, causa 619/18, EU:C:2019:531), la quale chiude il ricorso per inadempimento relativo al pensionamento anticipato di numerosi giudici della Corte Suprema polacca, a sostegno proprio della Polonia. In particolare al par. 37 della sentenza si legge che “La Repubblica di Polonia, sostenuta, a tal riguardo dall’Ungheria, fa valere che norme nazionali come quelle contestate dalla Commissione nel ricorso in esame non possono essere vagliare alla luce dell’articolo 19, paragrfo 1, secondo comma, TUE e dell’articolo 47 della Carta”.

[12] Si veda, ad esempio, https://www.ilpost.it/2017/12/20/unione-europea-articolo-7-polonia/

[13] M. Carta, “Qualche considerazione sulla tutela dello Stato di diritto attraverso gli strumenti finanziari dell’Unione europea”, in Ordine internazionale e diritti umani, 2019, p. 308 ss.

[14] Risoluzione del Parlamento europeo del 25 ottobre 2016 recante raccomandazioni alla Commissione sull’istituzione di un meccanismo dell’UE in materia di democrazia, Stato di diritto e diritti fondamentali. Il testo è disponibile all’indirizzo https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-8-2016-0409_IT.html#title1

[15] Commissione europea, Proposta di Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio sulla tutela del bilancio dell’Unione in caso di carenze generalizzate riguardanti lo Stato di diritto negli Stati membri, COM/2018/324 final – 2018/0136 (COD). Il testo è disponibile all’indirizzo https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/?qid=1572308361023&uri=CELEX:52018PC0324

[16] In Polonia questo pacchetto di riforme è stato descritto come un ritorno al vero spirito della giustizia.

[17] Regolamento  n. 1303/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 dicembre 2013, recante disposizioni comuni sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo, sul Fondo di coesione, sul Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale e sul Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca e disposizioni generali sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo, sul Fondo di coesione e sul Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca, e che abroga il regolamento (CE) n. 1083/2006 del Consiglio. Il testo è disponibile all’indirizzo https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/?qid=1572307602325&uri=CELEX:02013R1303-20190511

[18] M. Carta, op. cit.

[19] I fondi “SIE” sono complessivamente cinque. In particolare i fondi della Politica di coesione sono 1) il Fondo europeo di sviluppo regionale; 2) il Fondo di coesione europeo e 3) il Fondo di Coesione. A questi si aggiungono: 4) il Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale e 5) il Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca.

[20] Non a caso i Paesi che si trovano “sul banco degli imputati” per le violazioni della rule of law sono anche i Paesi che maggiormente beneficiano dei fondi SIE. Per una panoramica completa e aggiornata sui fondi che potrebbero essere sospesi di volta in volta si veda il sito https://cohesiondata.ec.europa.eu/

[21] Per la precisione si tratta del c.d. principio di sussidiarietà ex art 8C TUE in coordinato con il Protocollo “sul ruolo dei Parlamenti nazionali nell’Unione Europea” ai Trattati.

[22] La procedura legislativa ordinaria è regolata dagli artt. 289 e 294 TFUE.

Alberto Meniconi

Alberto Meniconi, nato il 24 Agosto 1995 a Prato. Mi sono laureato con lode in Giurisprudenza presso l'Università degli Studi di Firenze, discutendo una tesi in Diritto dell'Unione Europea dal titolo "La protezione civile e gli aiuti umanitari nel diritto dell'Unione Europea. Caso di studio: la risposta europea alla pandemia di Covid-19" (relatrice Prof.ssa Chiara Favilli). Attualmente sono un tirocinante ex art. 73 d.l. 69/2013 (conv. con mod. in l. 98/2013) presso la Corte d'Appello di Firenze - Sezione III Penale. Collaboratore dell'area di diritto internazionale e dell'Unione Europea.

Lascia un commento