lunedì, Luglio 15, 2024
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Una nuova frontiera nel rapporto tra privacy e trasparenza

La Corte costituzionale, con la sentenza n. 20 del 21 febbraio 2019, ha ritenuto che l’obbligo di pubblicazione di tutti i dati reddituali e patrimoniali, di cui all’art. 14, comma 1 bis, d.lgs. 33/2013 fosse costituzionalmente illegittimo in quanto manifestamente sproporzionato rispetto al perseguimento dei fini previsti dal legislatore[1].

Nel caso di specie, il Tar Lazio, con ordinanza del 19 settembre 2017, sollevava incidente di costituzionalità per violazione, oltre dei parametri costituzionali interni (artt. 2, 3, 13, 117 Cost.), anche degli artt. 7 e 8 della Carta dei diritti fondamentali UE e dell’art. 8 CEDU., nella parte in cui l’art. 14, comma 1 bis, del decreto cd. Trasparenza, prevedeva l’obbligo a carico delle Pubbliche Amministrazioni di pubblicare la documentazione attestante:

– i compensi di qualsiasi natura connessi all’assunzione della carica e gli importi di viaggi di servizio e missioni pagati con fondi pubblici;

– i dati relativi all’assunzione di altre cariche, presso enti pubblici o privati, ed i relativi compensi a qualsiasi titolo corrisposto;

– gli altri eventuali incarichi con oneri a carico della finanza pubblica e l’indicazione dei compensi spettanti;

– le dichiarazioni e le attestazioni di cui agli artt. 2,3 e 4 della legge 5 Luglio 1982, n. 441, relative alla dichiarazione dei redditi e alla dichiarazione dello stato patrimoniale, quest’ultima concernente il possesso di beni immobili o mobili registrati, azioni, obbligazioni o quote societarie, limitatamente al soggetto interessato, al coniuge non separato e ai parenti entro il secondo grado, ove gli stessi vi consentano, con la previsione che venga data evidenza al mancato consenso.

La pronuncia dei giudici di legittimità costituzionale apre una nuova frontiera nei rapporti tra trasparenza e privacy, alla luce delle tematiche dell’anticorruzione.

La Corte, infatti, coglie molteplici aspetti che per ragioni di economia espositiva ci si limiterà ad illustrare in alcuni punti:

In primo luogo, evidenza il diritto della trasparenza “come diritto in antagonismo” a quello dei dati personali, cioè della riservatezza. Entrambi diritti che hanno cittadinanza nella Costituzione italiana.
Ad oggi, infatti, entrambi i diritti si fronteggiano nel nuovo scenario digitale: ambito nel quale, da un lato, i diritti personali possono essere posti in pericolo dalla indiscriminata circolazione delle informazioni e, dall’altro, proprio la più ampia circolazione dei dati può meglio consentire a ciascuno di informarsi e comunicare.

Alla luce di ciò, la Corte ricorda che il nostro è  un ordinamento integrato con il diritto comunitario e, per tale motivo il bilanciamento tra i due interessi sopra menzionati deve avvenire attraverso un test di proporzionalità con le norme della Carta dei diritti fondamentali, quali – in questo caso – gli artt. 7 e 8[2]

Un altro aspetto fondamentale che la Corte sottolinea è che la trasparenza ormai assurge a diritto fondamentale delle persone.

Tale diritto, inteso come trasparenza del patrimonio della pubblica amministrazione e, più in generale, degli uffici pubblici, ha toccato l’apice con il decreto 33 del 2013, impreziosito con il d.lgs. 97 del 2016, con il quale si è passati ad un modello perfezionato con la possibilità della richiesta del dato che non è pubblicato o pubblicabile: il cd. Freedom of Information Act, di derivazione americana.

Peraltro, il diritto in questione, non si desume più  solo dall’art. 97 Cost., ma – attraverso un’interpretazione estensiva – anche dall’art. 1 Cost.

Infatti, per i giudici di legittimità costituzionale, l’idea della democraticità dell’ordinamento italiano si misura anche dal grado di conoscibilità e trasparenza che c’è all’interno dell’ordinamento medesimo, enfatizzando così, il dato della conoscibilità delle risorse pubbliche. 

Posto questo assunto però, la Corte, in relazione all’art. 14, comma 1 bis, attraverso una ricostruzione logico giuridica, mette in evidenza che il legislatore nel formulare tale norma non ha adottato il criterio della ragionevolezza. Infatti, l’articolo in esame, nella parte in cui richiede a tutti i dirigenti pubblici – che secondo una stima dell’Aran sono circa 140mila – la pubblicazione sui siti della Pubblica Amministrazione del patrimonio e del reddito loro e dei parenti più stretti, con la previsione che venga data evidenza al mancato consenso, può dirsi che sia proporzionato rispetto al fine che tale disposizione di legge realizza, cioè la prevenzione del rischio corruttivo?

Da qui ci sono diversi passaggi fondamentali:

  1. La Corte ribadisce che il grado di pubblicità e di conoscibilità deve essere commisurato con il tipo di responsabilità o di funzione che il dirigente ricopre nella pubblica amministrazione. 
  2. La protezione del dato personale, anche alla luce della giurisprudenza comunitaria, deve essere un bene tutelato. L’immissione di una quantità massiccia di dati, dunque, a chi dovrebbe servire? Al cittadino semplice o solo al cittadino complesso, che ha la capacità di decifrare questi dati? Sicuramente la circolazione di una mole irragionevole di dati non deve soddisfare una mera curiosità sociale. In tal senso, la Corte richiama un obiter dictum della giurisprudenza comunitaria della Grande camera della Corte EDU, osservando come l’interesse sotteso all’accesso a dati personali per fini di interesse pubblico non può essere ridotto alla “sete di informazioni” sulla vita privata degli altri[3].
  3. Altro passaggio fondamentale che fa la sentenza è dare una definizione “moderna” del dato personale. Vita personale oggi ha un significato diverso rispetto al passato, in quanto essendo nel nuovo scenario digitale, proteggere il dato personale significa avere la possibilità di accompagnare la sua circolazione in tutto il suo percorso, in quanto una volta messo in rete in modalità open data può essere utilizzato da chiunque, in qualunque modo.
  4. La Corte, in ultimo, evidenza che nella versione originaria, il citato art. 14 del d.lgs. n. 33 del 2013, al comma 1, già imponeva alle amministrazioni interessate la pubblicazione di una serie di documenti e informazioni, ma tale obbligo si riferiva solo ai titolari di incarichi politici di livello statale, regionale e locale.Questi obblighi di pubblicazione, dunque, erano stati individuati dal legislatore solo in capo a coloro che svolgevano l’incarico politico,trovando la loro giustificazione ultima nel consenso popolare. Con il nuovo decreto, invece, tutte le cariche dirigenziali sono state attratte nell’orbita dei ben più̀ pregnanti doveri di trasparenza originariamente riferiti ai soli titolari di incarichi di natura politica.

In conclusione, secondo la Corte l’onere di pubblicazione in questione risulta, in primo luogo, sproporzionato rispetto alla finalità principale perseguita dal decreto Trasparenza, quella di contrasto alla corruzione nell’ambito della pubblica amministrazione

La pubblicazione di quantità cosi massicce di dati, infatti, non agevola affatto la ricerca di quelli più significativi a determinati fini (nel nostro caso particolare, ai fini di informazione veritiera, anche a scopi anti-corruttivi) se non siano utilizzati efficaci strumenti di elaborazione, che non è ragionevole supporre siano a disposizione dei singoli cittadini. Sotto questo profilo, la disposizione in esame finisce per risultare in contrasto con il principio per cui, «nelle operazioni di bilanciamento, non può esservi un decremento di tutela di un diritto fondamentale se ad esso non fa riscontro un corrispondente incremento di tutela di altro interesse di pari rango» (sentenza n. 143 del 2013). In virtù di ciò, alla compressione – indiscutibile – del diritto alla protezione dei dati personali non corrisponde, prima facie, un paragonabile incremento né della tutela del contrapposto diritto dei cittadini ad essere correttamente informati, né dell’interesse pubblico alla prevenzione e alla repressione dei fenomeni di corruzione.

È evidente, quindi, che viviamo in un momento di incertezza normativa.

Il tentativo di conformare il nostro ordinamento allo standard europeo e internazionale non ha fatto altro che creare confusione, in quanto in Italia, a differenza di altri Paesi, il Foia non è sostitutivo delle altre due forme di accesso (civico semplice e documentale) bensì alternativo.

Pertanto, tale situazione non ha fatto altro che confondere cittadini e p.a. circa il giusto utilizzo di tale strumento e, a darne conferma, sono anche le continue diverse interpretazioni delle pronunce giurisprudenziali su casi che attengono al diritto di accesso[4].

Speriamo, dunque, che la modifica normativa giunga quanto prima, per dare anche alle amministrazioni che operano in questo settore un po’ di chiarezza.

[1]Corte Costituzionale, 21 febbraio 2019, n. 20

[2]La Corte di giustizia dell’Unione europea ha ripetutamente affermato che le esigenze di controllo democratico non possono travolgere il diritto fondamentale alla riservatezza delle persone fisiche, dovendo sempre essere rispettato il principio di proporzionalità, definito cardine della tutela dei dati personali: deroghe e limitazioni alla protezione dei dati personali devono perciò operare nei limiti dello stretto necessario, e prima di ricorrervi occorre ipotizzare misure che determinino la minor lesione, per le persone fisiche, del suddetto diritto fondamentale e che, nel contempo, contribuiscano in maniera efficace al raggiungimento dei confliggenti obiettivi di trasparenza, in quanto legittimamente perseguiti (sentenze 20 maggio 2003, nelle cause riunite C-465/00, C-138/01 e C-139/01, Österreichischer Rundfunk e altri, e 9 novembre 2010, nelle cause riunite C-92/09 e 93/09, Volker und Markus Schecke e Eifert).

[3]Sentenza 8 novembre 2016, Magyar contro Ungheria:«The public interest cannot be reduced to the public’s thirst for information about the private life of others, or to an audience’s wish for sensationalism or even voyeurism».

[4]Sul punto, per un maggior approfondimento M. Cardone, Si può estendere il diritto di accesso civico generalizzato all’interno delle procedure di affidamento dei contratti pubblici?, in iusinitinere – 2 ottobre 2019

Martina Cardone

Laureata in Giurisprudenza presso l'Università di Napoli Federico II, con il massimo dei voti. Ha conseguito un Master di II livello in Management and policies of Public Administration presso l’Università Luiss Guido Carli. Ad oggi è dottoranda di ricerca in diritto e impresa, presso la Luiss.

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