lunedì, Aprile 15, 2024
Criminal & Compliance

La vendita “in blocco” della funzione tra corruzione propria ed impropria

La vendita “in blocco” della funzione pubblica rappresenta una fenomenologia assai diffusa nel panorama delle Pubbliche Amministrazioni.

Attraverso la ridetta locuzione, si vogliono individuare tutti quei patti corruttivi, attraverso i quali il privato remunera il pubblico funzionario non già (o non solo) al fine di fargli compiere uno o più, specifici ed individuati, atti contrari ai doveri d’ufficio, bensì al fine di ottenere l’acquisizione “in blocco” della funzione pubblica esercitata dal medesimo.

Detto in altri termini, si ha vendita della funzione nel caso in cui il funzionario, concludendo l’accordo ed ottenendo il corrispettivo da parte del privato (ovvero, la promessa dell’utilità), si ponga stabilmente, per il futuro e per un numero indeterminabile di atti, a completa disposizione del corruttore[1].

Ciò chiarito, sorgono dubbi interpretativi circa la fattispecie di reato applicabile dinanzi alla vendita “in blocco” della pubblica funzione.

In particolare, come si osserverà nel prosieguo, sussiste un contrasto nella giurisprudenza di legittimità circa la sussunzione della vendita della funzione (sganciata da precisi ed individuabili atti contrari ai doveri d’ufficio) nella fattispecie di corruzione propria, ovvero in quella di corruzione impropria.

Trattasi di un problema interpretativo di estrema rilevanza, in quanto le due norme incriminatrici, oltre a connotarsi per un diverso disvalore sociale, delineano conseguenze sanzionatorie estremamente differenti.

Prima di analizzare compiutamente gli arresti giurisprudenziali e dottrinali sul punto, giova premettere brevi cenni in ordine alle fattispecie delittuose interessate.

1. La fattispecie di corruzione impropria.

Il reato di corruzione per l’esercizio della funzione, inserito nel novero dei delitti contro la Pubblica Amministrazione, è previsto dall’art. 318 c.p., ai sensi del quale: “Il pubblico ufficiale che, per l’esercizio delle sue funzioni o dei suoi poteri, indebitamente riceve, per sé o per un terzo, denaro o altra utilità o ne accetta la promessa è punito con la reclusione da 3 a 8 anni”.

La norma in commento è stata così sostituita per effetto della L. 6 Novembre 2012, n. 190, nota ai più come “Legge Severino”, impianto normativo che ha profondamente innovato la disciplina della corruzione, inasprendone le conseguenze sanzionatorie e modificandone altresì l’assetto sostanziale.

In punto pena, peraltro, vi sono state due ulteriori modifiche, dapprima ad opera della L. n. 69/2015 e, da ultimo, dalla L. 9 Gennaio 2019, n.3 (la cosiddetta “Legge Spazzacorrotti”), che ha notevolmente innalzato i limiti edittali della disposizione, portando la sanzione ivi prevista da un minimo di 3 anni ad un massimo di 8 anni di reclusione.

La risultanza delle modifiche normative ha dato vita ad una norma che realizza una forte anticipazione della punibilità, in linea con l’obiettivo primario del legislatore, da tempo in lotta contro il fenomeno corruttivo dilagante nel nostro Paese.

L’art. 318 c.p., infatti, rappresenta pacificamente una fattispecie di pericolo: ai fini della punibilità, infatti, è necessario, ma anche sufficiente, che si concretizzi il pericolo dell’asservimento della pubblica funzione ad interessi privati, senza che sia necessaria l’individuazione di uno specifico atto contrario ai doveri d’ufficio.

In altre parole, ogni qualvolta il pactum sceleris generi il pericolo del mercimonio della funzione pubblica, sarà giustificato l’intervento della sanzione penale. Appare evidente, dunque, l’anticipazione della punibilità di cui si è detto, in quanto il legislatore è intervenuto al fine di punire sin dal principio le condotte di do ut des illecite, senza la necessità che si realizzasse un danno per l’Amministrazione Pubblica, rappresentato dall’atto contrario ai doveri d’ufficio.

Ulteriori novità apportate dalla Legge Severino all’art. 318 c.p. si rinvengono nell’eliminazione del concetto di retribuzione, nell’introduzione del carattere “indebito” della dazione o della promessa, ed infine nell’espunzione del secondo comma, che puniva la cd. corruzione impropria susseguente.

L’elemento soggettivo del delitto in esame, distintamente da alcune delle ipotesi di cui all’art. 319 c.p., è costituito dal dolo generico, proprio per l’assenza, nella specie, della necessità dell’individuazione di uno specifico atto contrario ai doveri d’ufficio, finalisticamente collegato all’accordo corruttivo.

Si è ritenuto come l’art. 318 c.p., proprio per il fatto di essere sganciato dalla compravendita di uno specifico atto contrario, rappresenti una fattispecie generale di corruzione, della quale le altre ipotesi ne costituiscono una species[2]. Oltre a rivestire carattere generale nei confronti degli altri reati di cui agli artt. 319 c.p. ss, la corruzione impropria contiene una norma diacronicamente generale anche rispetto alla previgente formulazione dell’art. 318 c.p[3].

2. La corruzione per un atto contrario ai doveri d’ufficio.

Fattispecie speciale rispetto alla corruzione impropria, la corruzione per un atto contrario ai doveri d’ufficio è regolata dall’art. 319 c.p., ai sensi del quale: “Il pubblico ufficiale che, per omettere o ritardare o per aver omesso o ritardato un atto del suo ufficio, ovvero per compiere o per aver compiuto un atto contrario ai doveri di ufficio, riceve, per sé o per un terzo, denaro od altra utilità, o ne accetta la promessa, è punito con la reclusione da sei a dieci anni”.

La disposizione dianzi richiamata non ha subito, negli ultimi anni, alcuna modifica da un punto di vista dell’elemento materiale del reato (diversamente da quanto avvenuto per la corruzione impropria); tuttavia, la norma ha registrato un progressivo innalzamento della risposta sanzionatoria, passando dalla reclusione da due a cinque anni a quella da un minimo di 4 anni ed un massimo di 8 anni di reclusione, per effetto della Legge Severino, fino ad arrivare alla pesante sanzione attuale, così modificata dalla Legge n. 69/2015.

Reato necessariamente plurisoggettivo, l’art. 319 c.p. si differenzia dal reato di corruzione impropria per la presenza, tra i suoi elementi costitutivi, di un atto contrario ai doveri d’ufficio, ovvero per l’avvenuta omissione di un atto dovuto; in entrambi i casi, dunque, il pactum sceleris deve essere finalisticamente orientato alla realizzazione dell’atto contrario: da qui, la necessità di un dolo specifico in capo agli agenti, quantomeno nei casi di corruzione propria antecedente.

L’esistenza di un atto contrario ai doveri d’ufficio giustifica la più severa pena edittale prevista per il delitto di corruzione propria: lo scostamento del pubblico ufficiale dai suoi doveri d’ufficio, realizzato a cagione della prospettazione o della ricezione dell’utilità da parte del privato, viene ritenuto un comportamento gravemente lesivo degli interessi dei cittadini e di maggior allarme sociale.

Così brevemente sintetizzati gli istituti rilevanti, si passa ora ad analizzare i rapporti tra le due fattispecie nel caso di vendita “in blocco” della funzione pubblica da parte dell’agente della Pubblica Amministrazione.

3. Gli orientamenti in giurisprudenza ed in dottrina.

La stabile messa a libro paga del pubblico funzionario, nel caso in cui non si traduca nella realizzazione di specifici ed individuabili atti contrari ai doveri d’ufficio, ha destato numerosi dubbi interpretativi circa la fattispecie incriminatrice ricorrente nella specie.

In particolare, secondo un primo orientamento, lo stabile asservimento del pubblico ufficiale agli interessi privati, realizzato attraverso il sistematico ricorso ad atti contrari ai doveri d’ufficio, non predefiniti né individuabili ex post, integrerebbe il reato di corruzione propria e non già la meno grave fattispecie di cui all’art. 118 c.p[4].

Trattasi di orientamento inaugurato ante riforma del 2012 ma che ha trovato riscontro anche nella giurisprudenza successiva.

L’argomentazione più convincente a sostegno dell’orientamento richiamato è quella che si ricollega alla ragionevolezza della soluzione in questione.

Ed invero, apparirebbe totalmente irragionevole, secondo la giurisprudenza dianzi citata, punire meno severamente il pubblico funzionario che sia stabilmente infedele, anche per un periodo di tempo prolungato, sol perché non si è stati in grado di individuare con precisione gli atti contrari dal medesimo realizzati; ed invece, dall’altro lato, sembrerebbe ugualmente contrario a ragionevolezza sanzionare con la pena più grave l’agente pubblico che realizzi un unico atto contrario ai doveri d’ufficio quale risultato del pactum sceleris.

Ancora, secondo questa prima opzione ermeneutica, la distinzione tra la corruzione propria e la corruzione impropria riposerebbe sulla natura dell’atto: illecito nel primo caso, lecito nel secondo. Perciò, ai fini dell’integrazione della corruzione impropria, sarebbe necessario che il funzionario si mantenga sui binari della formale legalità; il ricorso sistematico ad atti contrari, invece, integrerebbe la più grave ipotesi di cui all’art. 319 c.p.

Sulla stessa linea si pone una parte della dottrina, la quale afferma che la messa a libro paga del pubblico funzionario integra “condivisibilmente” la fattispecie di cui all’art. 319 c.p., a meno che non sia noto il finalismo del mercimonio ovvero se sussista la certezza circa la liceità dell’atto dell’ufficio connesso all’oggetto del patto corruttivo[5].

Tuttavia, la giurisprudenza, successivamente alla riforma del 2012, ha dato vita ad un diverso orientamento, che ha trovato numerosi riscontri anche in tempi recenti[6].

In particolare, gli Ermellini hanno affermato che il limite esterno del delitto di corruzione impropria riposa nell’accertamento di un nesso strumentale tra la dazione-promessa e il compimento di un determinato, o comunque ben determinabile, atto dell’ufficio.

Ne conseguirebbe che: “ (…) i fenomeni di corruzione sistemica conosciuti dall’esperienza giuridica come “messa a libro paga del pubblico funzionario” o “asservimento della funzione pubblica agli interessi privati” o “messa a disposizione del proprio ufficio”, tutti caratterizzati da un accordo corruttivo che impegna permanentemente il pubblico ufficiale a compiere od omettere una serie indeterminata di atti ricollegabili alla funzione esercitata – sussunti prima della riforma nella fattispecie prevista dall’art. 319 c.p. – devono essere ricondotti nella previsione della nuova fattispecie dell’art. 318 cod. pen., sempre che l’accordo o i pagamenti intervenuti non siano ricollegabili al compimento di uno o più atti contrari ai doveri d’ufficio[7]”.

La linea interpretativa poc’anzi descritta si ispira senza dubbio ad un’interpretazione letterale dell’art. 319 c.p.: invero, è esclusivamente la fattispecie di corruzione propria a richiedere l’esistenza di un atto contrario ai doveri d’ufficio; in ciò, la stessa si differenzia nettamente dall’art. 318 c.p., il quale, lungi dal richiedere l’esistenza di atti contrari, anticipa la tutela penale punendo tutte le condotte di generico asservimento del pubblico funzionario agli interessi di terzi.

Da qui, la dicotomia tra reato di pericolo/reato di danno rispetto alle fattispecie di corruzione impropria e di corruzione propria.

Di questo avviso anche alcuni autori, secondo i quali: “La nuova corruzione per l’esercizio della funzione si adatta molto meglio a quelle condotte in cui (…) vi è stata la semplice accettazione di denaro o altra utilità da parte del funzionario in relazione all’esercizio della sua funzione o dei suoi poteri. Come si è giustamente scritto, se sul piano strutturale i rapporti tra artt. 318 e 319 c.p. si connotano oggi in termini di specialità del secondo rispetto al primo; sul piano “funzionale” si caratterizzano in termini di “sussidiarietà” dell’art. 318 c.p. rispetto all’art. 319 c.p., dato che l’applicazione dell’art. 318 c.p. postula la mancata identificazione dell’atto compravenduto[8]”, anche se tale ultimo autore, nel prosieguo, si dimostra critico, affermando come la corruzione sistemica non dovrebbe essere astrattamente ricondotta nella figura più lieve di corruzione.

4. Considerazioni conclusive.

Come si è visto, la riconduzione della messa a libro paga del pubblico funzionario all’una o all’altra fattispecie incriminatrice è questione tutt’affatto risolta dalla giurisprudenza di legittimità.

Se per un primo orientamento una condotta di tal guisa integrerebbe il più grave reato di cui all’art. 319 c.p., altra e diversa opzione ermeneutica riconduce la vendita in blocco della funzione al reato di corruzione cd. impropria (qualora sganciata da precisi atti contrari ai doveri d’ufficio), anche e soprattutto a cagione della modifica normativa intervenuta per effetto della Legge Severino.

Ambedue le interpretazioni presentano indubbiamente punti di forza, ma scontano anche alcune problematiche di fondo: ritenere integrata la corruzione propria appare certamente ragionevole, qualora la vendita della funzione sia sinallagmaticamente connessa al ricorso continuo ad atti contrari, pur non individuabili ex post; e tuttavia, tale opinione appare lontana dalla lettera della legge e dalla previsione di cui all’art. 318 c.p.

Dall’altro lato, considerare che la stabile messa a libro paga dell’agente rientri nel delitto di corruzione impropria appare tesi certamente rispettosa di un’interpretazione letterale degli artt. 318 e 319 c.p.p., ma la fallacia di tale argomentazione risiede, come già specificato, nel punire meno severamente il pubblico funzionario che sia stabilmente a disposizione del privato, rispetto all’agente pubblico che compia anche un solo atto contrario ai doveri d’ufficio.

Ritiene tuttavia lo scrivente che la seconda soluzione ermeneutica sia da ritenere, allo stato, preferibile.

Ed invero, il delitto di corruzione propria è chiaro, nella sua formulazione letterale, nel richiedere la realizzazione di un atto contrario ai doveri d’ufficio da parte del pubblico funzionario. Sicché, la formale correttezza dell’atto (o degli atti) ovvero la mancata individuazione degli atti contrari (o, comunque, la mancata dimostrazione del finalismo del pactum sceleris, in relazione ad atti contrari ai doveri d’ufficio), dovrebbe più correttamente chiudere la porta della fattispecie speciale ed aprire quella della corruzione impropria.

La riforma del 2012, sul punto, ha anticipato la punibilità dei delitti di corruzione, sanzionando tutte le condotte di generico asservimento della Pubblica Amministrazione agli interessi di terzi. La fattispecie di cui all’art. 318 c.p., infatti, è slegata dalla necessaria individuazione dell’atto contrario, proprio al fine di scongiurarne anche solo il pericolo di una sua realizzazione.

Ecco che, dunque, la messa a libro paga del funzionario, qualora non siano individuabili atti contrari ai doveri d’ufficio, non potrebbe ritenersi integrativa del delitto di corruzione propria; si rischierebbe, tra l’altro, una interpretatio abrogans del delitto ex art. 318 c.p., che vedrebbe notevolmente ristretto il suo ambito di applicazione.

Aderendo a tale seconda impostazione, tuttavia, resta il nodo problematico dell’irragionevolezza della sanzione più mite nei confronti della corruzione sistemica, condotta connotata da un rilevante allarme sociale ed estremamente pericolosa per il buon funzionamento della cosa pubblica.

Al fine di scongiurare questo rischio, scaturente dall’interpretazione letterale delle fattispecie corruttive post riforma, v’è chi ha giustamente osservato come la soluzione possa essere quella di prevedere una fattispecie unica ed onnicomprensiva dei fatti corruttivi, prevedendo al primo comma la corruzione impropria, circoscritta ai casi di formale legittimità dell’atto o alla generica ed episodica infedeltà dell’agente; al secondo comma, la corruzione propria; ed infine, al culmine della piramide punitiva, la corruzione sistemica, punita con la pena più grave in tutti i casi in cui non solo la stabile messa a libro paga si ricolleghi ad atti contrari ai doveri d’ufficio, ma anche nei casi in cui questi ultimi non siano specificamente individuabili ex post[9].

Fonte immagine: Pixabay.com

[1] R. Garofoli, Diritto Penale – Parte speciale, VII Edizione, 2019-2020.

[2] R. Garofoli, op. cit.

[3] T. Padovani, La messa a “libro paga” del pubblico ufficiale ricade nel nuovo reato di corruzione impropria, in Guida Al Diritto, 2012, n. 48.

[4] Cfr. Cass. Pen., Sez. Vi, sentenza n. 51765, 13 Luglio 2018; Cass. Pen., Sez. VI, sentenza n. 9883, 15 Ottobre 2013.

[5] F. Antolisei, Manuale di Diritto Penale – Parte Speciale, II, sedicesima edizione, 2016.

[6] Cass. Pen., Sez. VI, sentenza n. 32401, 20 Giugno 2019; Cass. Pen., Sez. VI, sentenza n. 49226, 25 Settembre 2014.

[7] Cass. Pen., Sez. VI, sent. n. 4486, 29 Gennaio 2019.

[8] M. Gambardella, Il nodo della “stabile messa a libro paga dell’agente pubblico” in tema di corruzione, disponibile su Penale – Diritto e Procedura, 10/02/2020, il quale richiama T. Padovani, op. cit..

[9] M. Gambardella, op. cit.

Dario Quaranta

https://avvocatodarioquaranta.it/ Avvocato penalista, nato nel 1993. Ha conseguito il Master universitario di secondo livello in Diritto Penale dell'Impresa, presso l'Università Cattolica del Sacro Cuore, con la votazione di 30/30 e lode, ottenendo altresì il premio indetto dall'Associazione AODV231 destinato ad uno studente del Master distintosi per merito, ex aequo con altro partecipante. E' membro dell'Osservatorio Giovani e Open Day dell'Unione delle Camere Penali Italiane ed è responsabile della Commissione Giovani della Camera Penale di Novara. Frequenta dal 2021 il Corso biennale di tecnica e deontologia dell’avvocato penalista, attivato dalla Camera Penale di Torino. Si laurea in Giurisprudenza all'Università del Piemonte Orientale con la votazione di 110/110, discutendo una tesi in diritto penale intitolata: "La tormentata vicenda del dolo eventuale: il caso Thyssenkrupp ed altri casi pratici applicativi". Durante gli studi universitari ha effettuato un tirocinio di 6 mesi presso la Procura della Repubblica di Novara, partecipando attivamente alle investigazioni ed alle udienze penali a fianco del Pubblico Ministero. Da Maggio 2018 è Praticante Avvocato presso lo Studio Legale Inghilleri e si occupa esclusivamente di diritto penale. Da Dicembre 2018 è abilitato al patrocinio sostitutivo. Ad Ottobre del 2020 consegue l'abilitazione all'esercizio della professione di Avvocato presso la Corte d'Appello di Torino, riportando voti elevati nelle prove scritte (40-35-35) ed agli orali. Nel corso della sua attività professionale ha affrontato molte pratiche di rilievo, inerenti in particolar modo i delitti contro la Pubblica Amministrazione,  i delitti contro la persona, contro la famiglia e contro il patrimonio, nonchè in tema di reati tributari, reati colposi, reati fallimentari e delitti relativi al DPR n.309/1990. Si è occupato inoltre di importanti procedimenti penali per calunnia e diffamazione. Ha sostenuto numerose e rilevanti udienze penali in completa autonomia. E' collaboratore dell'area di Diritto Penale di Ius In Itinere e di All-In Giuridica, ed ha pubblicato un contributo sulla rivista Giurisprudenza Penale . E'altresì autore della sua personale rubrica di approfondimento scientifico, denominata "Articolo 40", disponibile sul sito della Camera Penale di Novara. Vanta 46 pubblicazioni sulle menzionate riviste e banche dati, tra contributi autorali e note a sentenza. Indirizzo mail: dario.quaranta40@gmail.com

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