giovedì, Giugno 20, 2024
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Land grabbing e diritti degli Stati africani

A conclusione del ciclo di articoli dedicati al land grabbing – iniziato dando conto degli atti internazionali applicabili al fenomeno[1] e proseguito con l’analisi dell’approccio delle istituzioni europee[2] – occorre interrogarsi sulle ragioni che hanno indirizzato la maggior parte dei players internazionali (hedge funds, Stati sovrani, fondi di investimento, etc) a privilegiare l’acquisto o l’affitto di terreni coltivabili nel continente africano. Nonostante, ad oggi, lo Stato con il maggior numero di ettari oggetto di land grabbing sia l’Argentina (oltre quattro milioni), i dati – parziali – riportati dal portale Land Matrix[3] dimostrano che l’Africa detiene il primato per numero di accordi conclusi, programmati o falliti. L’incidenza dell’accaparramento del suolo coltivabile, perciò, è nettamente maggiore nel continente africano rispetto agli altri luoghi.

L’obiettiva incidenza del land grabbing in Africa, peraltro, non è casuale considerato l’ampio spettro di aporie che gli ordinamenti africani (soprattutto subsahariani) palesano: scarsa considerazione del fattore “terra”, sistemi di registrazione fondiaria assenti o gravemente deficitari, leggi agrarie nocive o dagli effetti controproducenti nonché, in generale, sistemi giudiziari lenti, farraginosi o inadeguati (anche a livello sovrannazionale). Di conseguenza, scopo del presente articolo sarà non tanto descrivere episodi, anche piuttosto noti alle cronache[4], di accaparramento di suolo coltivabile nel continente africano, quanto piuttosto individuare le criticità di alcuni diritti nazionali africani che rendono agevoli (o meno difficili) investimenti in campo agrario di soggetti stranieri.

Aporie dei diritti africani tra teoria e prassi

Il “successo” del land grabbing in Africa è da rintracciarsi nelle scelte politiche seguite da svariati Paesi (ad es. Senegal, Uganda e Madagascar). Molte legislazioni africane, infatti, contengono leggi solo apparentemente destinate a proteggere i piccoli proprietari terrieri ma che hanno, paradossalmente, favorito l’afflusso (indiscriminato) di capitali stranieri, a scapito dei diritti di proprietà della terra di origine tradizionale e consuetudinaria.

Esemplificativo è il caso della National Domain Law, promulgata in Senegal nel 1964 che, nonostante “sia stata promulgata (…) come conseguenza del desiderio del governo centrale di proteggere le persone povere dalla continua appropriazione illegittima di terra da parte di leader religiosi o élite rurali[5], è diventata uno strumento con cui oltre il 95% dei terreni è stato incamerato nel demanio statale. Si sono salvati da tale nazionalizzazione solo i terreni dei soggetti privati che possedevano i mezzi economici per la registrazione nei registri demaniali. Poiché ancora oggi la quasi totalità delle terre coltivabili in Senegal è nella disponibilità dello Stato, tale ingente patrimonio fondiario viene sfruttato ed utilizzato dalle autorità senza il consenso delle popolazioni interessate e in spregio ai cd. existing land rights.

In Madagascar, invece, con una delle prime leggi successive all’indipendenza[6], venne statuita una presunzione relativa di proprietà dei terreni “non immatricolati o accatastati” in capo allo Stato, superabile esclusivamente dimostrando in giudizio di aver posseduto ed usufruito della terra. Anche in questo caso i diritti tradizionali hanno ceduto di fronte al meccanismo di presunzione statale: la prova del possesso, infatti, di per sé non difficile da fornire, è stata subordinata al ricorso ad organi giurisdizionali, che pochissimi cittadini potevano permettersi. L’esempio del Madagascar, peraltro, consente di comprendere l’importanza delle regole e degli istituti processuali per la tutela dei diritti dominicali: un difficile e farraginoso accesso alle procedure di tutela giurisdizionale si riflette, inevitabilmente, sulla pienezza dei diritti sostanziali.

Altro elemento da non sottovalutare è il ruolo dei sistemi di registrazione fondiaria, spesso del tutto assenti nelle nazioni africane. Nonostante sia stata riconosciuta dalle organizzazioni internazionali[7] ed anche dalla dottrina[8] un’indubbia centralità del catasto per contrastare il land grabbing, esso manca in varie nazioni africane. Ciò è dovuto ad alcuni fattori: le tempistiche per imbastire un catasto funzionante sono lunghe e superano, spesso, la durata naturale dei governi ; gli elevati livelli di corruzione nella burocrazia locale rendono tortuoso ed incerto il percorso di riforma eventualmente avviato; in alcune nazioni, infine, le pressioni esercitate dagli investitori esteri sui governi (o sul presidente – dittatore de facto) bloccano sul nascere simili iniziative.

Tali mancanze degli ordinamenti nazionali non sembrano colmabili neanche facendo ricorso a strumenti internazionali, i quali sono spesso inutilizzati, ignorati o non adeguati alla centralità che il diritto dominicale meriterebbe nel contesto africano. Nella Carta Africana sui diritti dell’uomo e dei popoli[9], infatti, all’art. 14, viene affermato che “la proprietà deve essere garantita. Se ne può essere privati solo causa di un interesse pubblico o nell’interesse generale della comunità e in armonia a con le previsioni di leggi appropriate”. Tale norma, quindi, potrebbe costituire un valido strumento per dare rilevanza giuridica a diritti di proprietà non scritti.

Tuttavia, la norma, oltre ad essere formulato in modo vago, si caratterizza (in negativo) per l’assenza di riferimenti ad indennizzi o ristori economici in seguito allo spossessamento. Non può, poi, ignorarsi l’estrema genericità dei casi in cui si può essere privati del diritto dominicale, diretta conseguenza dell’uso di lemmi come “interesse pubblico”, “interesse generale” e “leggi appropriate”. Le mancanze dell’art. 14 della Carta potrebbero essere “parzialmente compensate dall’enfasi riservata dalla Carta Africana ad altri diritti come, ad esempio, il diritto dei popoli di disporre in modo libero delle risorse naturali”[10]. In sostanza, con un’interpretazione sistematica, si potrebbe supplire ad una norma deficitaria sul fronte della protezione del diritto dominicale. Quest’ultima è un’opinione condivisibile perché le sentenze dei giudici della Corte Africana non sono limitate a singoli articoli, ma si basano sull’intero testo della Carta Africana sui diritti dell’uomo e dei popoli.

Due elementi ulteriori, però, inducono ad una lettura pessimista della norma. Da un lato, la struttura dell’art. 14 della Carta, preso singolarmente, fa trasparire una garanzia del diritto dominicale fragile; dall’altro, le sentenze pronunciate dalla Corte Africana non hanno efficacia cogente per gli Stati contraenti, ma soltanto di stimolo all’adeguamento della legislazione nazionale[11]. A ciò si aggiunga che, anche per ragioni storiche, la Carta Africana e, prima ancora, le Costituzioni africane, tendono a privilegiare altri diritti maggiormente attinenti alla sfera della persona a detrimento di diritti tradizionali, consuetudinari e non codificati.

Il quadro delineato chiarisce perché l’acquisto o la cessione di terreni coltivabili avvenga nel continente africano con maggiore cadenza: a volte gli investitori stranieri trovano normative favorevoli ad un loro ingresso; altre volte l’instabilità politica e gli alti livelli di corruzione giocano un ruolo determinante; altre volte ancora povertà, concentrazione delle terre in mano allo Stato, compensazioni nulle o irrisorie per le popolazioni locali si combinano tra loro.

Rimedi realmente risolutivi dovrebbe, però, discendere non (solo) da documenti internazionali o dalla devoluzione delle controversie ad arbitrati o tribunali internazionali ma, in primis, dalle politiche nazionali degli Stati coinvolti. In tal senso si potrebbe agire almeno lungo tre vie: i) riconoscere gli existing land rights in capo alle popolazioni locali; ii) inserire nelle Carte Costituzionali norme specifiche per valorizzare e tutelare diritti fondiari tradizionali e consuetudinari; iii) approntare procedure snelle, rapide e poco costose per la tutela di tali diritti.

Cenni conclusivi sul land grabbing

Nel presente articolo, nonché nei precedenti contributi in materia di land grabbing, sono emersi alcuni aspetti problematici del fenomeno che, lungi dall’essere determinato da ragioni alimentari è, nella maggior parte dei casi, legato alla produzione di energia, di carburanti ed allo sfruttamento indiscriminato di risorse preziose.

Il punto focale emerso è la pervasività del land grabbing che, con ogni probabilità, non diminuirà nei prossimi anni, ma crescerà sia quantitativamente che qualitativamente.

Diviene, dunque, primario trovare un equilibrio, da una parte, tra istanze delle popolazioni locali – spesso disattese in primo luogo dai governi e dai giudici nazionali – e, dall’altra, i bisogni economici degli attori stranieri. Purtroppo, ad oggi, un giusto contemperamento tra queste due esigenze non sembra poter giungere soltanto dal diritto internazionale. Quanto visto in relazione al diritto europeo ed alle normative nazionali suggerisce che si debbano, anzitutto, colmare alcune lacune interne ai sistemi giuridici. Direttive e regolamenti potrebbero, però, essere i mezzi più adeguati a disciplinare operazioni di land grabbing aggressivo da parte di soggetti giuridici localizzati nell’UE: l’Unione Europea potrebbe avviarsi lungo questa strada per fronteggiare il land grabbing. In relazione ai diritti africani, invece, sembra che, finché non saranno eliminate le criticità evidenziate, non vi potrà essere alcuna supplenza a livello regionale o internazionale così penetrante da porre rimedio a debolezze emendabili soltanto ab intra.

Pare, dunque, che un corretto bilanciamento tra interessi economici degli investitori e diritti di proprietà delle popolazioni locali debba essere assicurato in primis sul piano della normativa nazionale, poiché ogni supplenza di tenore internazionale rischia di non avere un consono impatto: trattati, model contracts, convenzioni o risoluzioni, infatti, posso essere eluse tramite investment contracts siglati direttamente tra investitori e governi nazionali.

[1] Per un’analisi specifica sul tema sia consentito rimandare a https://www.iusinitinere.it/land-grabbing-una-panoramica-sul-diritto-internazionale-21593

[2] https://www.iusinitinere.it/land-grabbing-uno-sguardo-sulla-disciplina-europea-24244

[3] Il database www.landmatrix.org  è frutto del lavoro di centri di ricerca ed organizzazioni non governative e monitora le cessioni ed i passaggi di proprietà dal 2012: esso rappresenta uno degli sparuti punti di riferimento per ricavare dati obiettivi sul land grabbing.

[4] Caso emblematico di land grabbing sul suolo africano è il cd. affaire Daewoo, che ha anche contribuito alla caduta (il 17 marzo 2009) del governo nazionale ad opera dell’allora leader dell’opposizione Andry Rajoelina con l’appoggio determinante dell’esercito. La Daewoo Logistics Corporation Ltd., una società sudcoreana, aveva raggiunto un accordo col governo del Madagascar per l’affitto di un milione e trecentomila ettari di terreni – circa la metà dell’intero terreno coltivabile nel Paese – da destinare a piantagioni intensive. Tale accordo sarebbe stato concluso se non vi fosse stata una fuga di notizie, dapprima su quotidiani nazionali e poi su testate giornalistiche internazionale (Financial Times e The Telegraph), grazie alla quale si scoprirono due particolarità dell’investimento sudcoreano in Madagascar: l’assenza di un trattato bilaterale con il Madagascar e la mancanza di un corrispettivo sia al governo sia alla popolazione locale. Ciò comportò proteste sfociate nella destituzione del Presidente e nella rinuncia della Daewoo Logistics Ltd. per l’instabilità politica creatasi. Per una visione completa ed aggiornata della vicenda si rinvia, ex multis, a J. BLAS, Land leased to secure crop for South Korea, in Financial Times, 18 novembre 2008; R. SPENCER, South Korean company takes over part of Madagascar to grow biofuel, in The Telegraph, 20 novembre 2008; L. MOSCA, Dal “silenzioso tsunami” sui beni di prima necessità all’accaparramento delle terre nel sud del mondo: il “caso Daewoo Logistics Corporation” nel Madagascar, in Economia & Diritto Agroalimentare n. 18, 2013, pp. 78 – 79; “The Daewoo – Madagascar land grab: ten years on”, in GRAIN, 16 Novembre 2018 (https://www.grain.org/en/article/6072-the-daewoo-madagascar-land-grab-ten-years-on ).

[5] N. MONKAM, Property Taxation in Francophone West Africa: Case Study of Senegal, in Lincoln Institute of Land Policy – Working Paper, 2009, p. 10

[6] Si tratta della Legge 1960/004, il cui testo completo è consultabile al seguente link: http://extwprlegs1.fao.org/docs/pdf/mad19406.pdf

[7] L’esigenza di un cd. ‘pro – poor land registration system’ è stata evidenziata principalmente nella Legal Guide on contract farming, documento frutto del lavoro congiunto dell’UNIDROIT, della FAO e dell’IFAD e licenziato ufficialmente a Roma nel 2015 (il testo completo, in lingua inglese, è consultabile al seguente link https://www.unidroit.org/english/guides/2015contractfarming/cf-guide-2015-e.pdf )

[8] Sul punto v. J. ZEVENBERGEN – C. AUGUSTINUS – D. ANTONIO, Designing a land records system for the poor, Report n. 2/2012 disponibile qui

[9] Entrata in vigore nel 1986 ed alla quale è stata affiancata, dopo l’entrata in vigore dell’apposito Protocollo addizionale, una Corte avente funzioni consultive e giurisdizionali nota come Corte Africana dei diritti dell’uomo e dei popoli.

[10] M. MANFREDI, Land investments and “land grabbing”: the need for a legal framework, in Diritto del commercio internazionale – pratica internazionale e diritto interno, Vol. 27/2013, p. 817.

[11] Per una visione completa sulla Carta Africana dei diritti dell’uomo e dei popoli nonché della Corte Africana, cfr. M. EVANS – R. MURRAY, The African Charter on Human and Peoples’ Rights. The system in practice 1986 – 2006, in Cambridge University Press, New York, 2008.

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