sabato, Maggio 25, 2024
Labourdì

Lavoro (ir)regolare, tra Decreto Flussi e sanatoria Bellanova

Su L’Essenziale del 22 gennaio scorso è apparso un editoriale intitolato “Il decreto flussi non è la soluzione[1]. Nel breve contributo viene criticato il sistema di gestione dei lavoratori stranieri nel nostro Paese e, in particolare, le regole previste dalla Legge Bossi-Fini[2], che ostacolano gli ingressi legali per motivi di lavoro[3] e che hanno contribuito ad aumentare il numero di lavoratori irregolari. L’ultimo decreto flussi[4], continua, è comunque “il miglior risultato possibile” per una maggioranza di governo priva di una “visione credibile e di lungo termine sulle politiche dell’immigrazione”, “incapace di guardare con pragmatismo e lungimiranza al futuro” e capace di gestire il fenomeno solo a colpi di sanatorie in settori chiave come l’agricoltura, il commercio e il turismo.

Conclusioni sicuramente condivisibili: il nostro sistema di asilo e accoglienza presenta evidenti criticità, ma il legislatore decide spesso di procedere per interventi spot, senza una reale visione d’insieme e conoscenza della reale portata del fenomeno.

Occorre però fare ordine e chiarire, innanzitutto, come funziona l’ingresso dei lavoratori legali nel nostro Paese, quali sono i punti più critici e come la cattiva gestione del fenomeno migratorio abbia portato il sistema ad un imminente collasso.

I principi fondamentali

Il lavoro delle persone straniere in Italia trova ampia e diffusa tutela normativa nel nostro ordinamento, almeno sulla carta.

Quella costituzionale, innanzitutto, che, oltre al generale divieto di discriminazione di cui all’art. 3, sancisce la tutela del lavoro in tutte le sue forme (art. 35) e garantisce che ogni lavoratore possa godere di “una retribuzione proporzionata alla quantità e qualità del suo lavoro e in ogni caso sufficiente ad assicurare a sé e alla famiglia un’esistenza libera e dignitosa” (art. 36), senza alcuna distinzione tra uomini e donne (art. 37).

Principi simili si ritrovano anche nella Convenzione dell’Organizzazione Internazionale del Lavoro (ILO) n. 143 del 1975[5], attuata, nel nostro ordinamento, dal Testo Unico sull’Immigrazione (di seguito, TUI), emanato con il D.Lgs. n. 286/1998,  il cui art. 2, c. 3, “garantisce a tutti i lavoratori stranieri regolarmente soggiornanti nel […] territorio e alle loro famiglie parità di trattamento e piena uguaglianza di diritti rispetto ai lavoratori italiani.”.

Come spesso accade, le intenzioni del legislatore si scontrano con una realtà in cui anche i più basilari diritti fondamentali dei lavoratori e delle lavoratrici (non in quanto tali, ma in quanto esseri umani) sono negati e ignorati. La tragedia umanitaria che si consuma ogni giorno nei campi e dei poderi di tutta Italia, dove centinaia di migliaia di persone – straniere e non – sono costrette a subire la perversa dinamica del caporalato, è testimone di questa drammatica realtà. La gestione e regolarizzazione dei lavoratori stranieri è dunque una questione essenzialmente politica, che non riguarda soltanto il mercato del lavoro, ma anche l’ordine pubblico, il contrasto alla criminalità organizzata, sia a livello nazionale che internazionale, e la tutela dei diritti fondamentali.

Il legislatore italiano si trova dunque a combattere su numerosi fronti: non solo quello della risposta punitiva allo sfruttamento di manodopera[6], ma anche attuando più generali politiche di vigilanza sul lavoro di persone straniere, sia in entrata sia già presenti sul territorio, al fine di bilanciare la stabilità del mercato del lavoro, le esigenze di manodopera di alcuni settori produttivi (soprattutto in alcune stagioni, pensiamo al settore turistico nei mesi estivi) e la tutela dei diritti dei lavoratori.

Il documento programmatico e il decreto flussi

Per quanto riguarda la gestione dei flussi di lavoratori in entrata, il nostro ordinamento prevede due strumenti fondamentali.

Il primo, e più noto, è il già citato decreto flussi, che viene emanato ogni anno dal Governo[7] e che fissa il numero massimo di stranieri non comunitari a cui il nostro Paese intende concedere un visto per ragioni lavorative. Tale strumento è previsto dall’art. 3, c. 4, e dall’art. 21 del TUI, il quale dispone che “sono annualmente definite […] le quote massime di stranieri da ammettere nel territorio dello Stato per lavoro subordinato, anche per esigenze di carattere stagionale, e per lavoro autonomo, tenuto conto dei ricongiungimenti familiari e delle misure di protezione temporanea eventualmente disposte ai sensi dell’articolo 20[8]”.

Questo sistema di quote permette di accogliere stranieri non comunitari (dando prevalenza a coloro che provengono da paesi con cui l’Italia abbia concluso specifici accordi di cooperazione in materia migratoria), valorizzando – almeno sulla carta – l’ingresso di manodopera qualificata in specifici settori o lavoratori che abbiano seguito specifici corsi di formazione professionalizzanti di cui all’art. 23 TUI.

Per il 2021 – 2022, come si legge sul sito del Ministero dell’Interno[9], saranno ammesse 69.700 persone, di cui 27.700 per lavoro subordinato non stagionale, autonomo o per conversioni di permessi di soggiorno già esistenti, mentre altri 42.000 per lavoro stagionale nel settore alberghiero, turistico e agricolo. Rispetto agli anni precedenti, la tendenza è nettamente positiva e il numero di persone ammesse è più che raddoppiato: se dal 2007 al 2015 il numero si è sempre attestato intorno alle 10.000/15.000 unità, dal 2016 al 2020 il tetto massimo è salito fino a 30.850, fino all’impennata registrata quest’anno. Peraltro, sino al 2017, la gran parte della quota era riservata a lavoratori stagionali, ma il rapporto, negli ultimi anni, si è sostanzialmente invertito.

La determinazione di tale cifra è influenzata non solo da congiunture sociali ed economiche, in particolare la domanda di lavoro interna, ma anche da un ulteriore strumento di regolazione degli ingressi, il c.d. documento programmatico.

Questo documento

(a) “… indica le azioni e gli interventi che lo Stato italiano, … si propone di svolgere in materia di immigrazione”;

(b) stabilisce “le misure di carattere economico e sociale nei confronti degli stranieri soggiornanti nel territorio dello Stato”;

(c) definisce “i criteri generali per la definizione dei flussi di ingresso nel territorio dello Stato”;

(d) “delinea gli interventi pubblici volti a favorire le relazioni familiari, l’inserimento sociale e l’integrazione culturale degli stranieri residenti in Italia”.

Almeno nelle intenzioni del legislatore, dunque, il documento programmatico, che dovrebbe avere cadenza triennale, è un atto fondamentale per dettare le linee guida della politica nazionale in tema di immigrazione dei lavoratori stranieri. Peccato non venga aggiornato dal triennio 2006, 2007 e 2008.

Le ragioni di tale scarsa – per non dire mancata – programmazione sono diverse e sono legate principalmente a sfavorevoli contingenze politiche, nonché ad un quadro economico caratterizzato da forte volatilità. Gli effetti negativi della crisi economica del 2008 e la crisi migratoria, iniziata nel 2013, hanno poi reso sempre più “obsoleto” questo strumento di programmazione, che in alcune occasioni è stato “sostituito” da altri strumenti, come il Piano per l’integrazione nella sicurezza del 2010.

Il decreto flussi e il decreto Bellanova: tra ingresso ed emersione

Un errore in cui spesso si incorre quando si parla di regolarizzazione dei lavoratori stranieri è quello di considerare in maniera monolitica i lavoratori stranieri presenti nel nostro Paese, sia che essi arrivino con un visto, sia che siano già presenti sul nostro territorio senza titolo o in forza di un titolo scaduto.

Vi è innanzitutto una differenza sostanziale che si traduce anche in un diverso regime normativo: un lavoratore straniero che si trova ancora nel paese di origine potrà entrare in Italia come lavoratore regolare in forza di permesso di soggiorno in applicazione del decreto flussi.

Cosa accade invece quando invece il lavoratore straniero si trovi già in Italia?

In quest’ultimo caso si parlerà di una vera e propria regolarizzazione (o, meglio, “emersione”), possibile – seppur, come vedremo, con numerosi limiti – dal Decreto “Rilancio” del 2020, noto come Decreto Bellanova[10].

Il decreto concede ai datori di lavoro, che intendano stipulare un contratto di lavoro subordinato con un lavoratore irregolare già attualmente alle loro dipendenze, di dichiarare (denunciare?) la sussistenza di tale rapporto; viene quindi accordato, su richiesta del datore di lavoro o dello stesso lavoratore, un permesso di soggiorno temporaneo, della durata di 6 mesi, che può poi diventare oggetto di conversione in permesso di soggiorno. Beneficiari di questo provvedimento sono dunque tutti coloro che si trovino sul territorio del nostro Paese senza regolare titolo, come nel caso di permessi di soggiorno scaduti. L’intervento legislativo è però riservato solo ad alcuni settori, caratterizzati da un’elevata percentuale di lavoratori stranieri irregolari come agricoltura, assistenza alla persona e lavoro domestico.

Anche questo sistema, però, presenta criticità e limiti che si sono già manifestati in maniera evidente.

Come evidenziato in un report dello scorso aprile dell’Osservatorio CPI[11], un primo ostacolo è rappresentato dalla difficoltà di stabilire l’esatto rapporto tra domande effettive e platea di lavoratori coinvolti dalla sanatoria: secondo le stime, si parla di circa 500.000 lavoratori potenzialmente interessati, con un tasso medio di adesione intorno al 40%.

I dati del Ministero dell’Interno confermano comunque un quadro sconfortante e che dimostra la scarsa efficacia del decreto Bellanova: ad aprile dello scorso anno sono stati rilasciati appena 17.000 permessi di soggiorno temporaneo a fronte di 220.000 richieste complessive (in altre parole, si registra un esito positivo in poco più del 7% totale dei casi)[12]. Un peso burocratico che la nostra Amministrazione gestisce a fatica: a livello nazionale, poco più del 14% delle pratiche aperte è giunto a conclusione, con numeri ancora inferiori nelle grandi città[13].

Un sistema imperfetto

Tanto il sistema del decreto flussi quanto la sanatoria Bellanova rappresentano strumenti imperfetti per regolarizzare, ex ante o ex post, il lavoro delle persone straniere in Italia.

Un fallimento causato da una generale mancanza di volontà politica, dalla scarsa programmazione e dalla lentezza pachidermica della burocrazia italiana, che ha disatteso anche la più ottimistica delle previsioni normative o delle stime del governo.

La situazione attuale non è delle più rosee e, anzi, il sistema di gestione dei flussi di lavoratori regolarmente immigrati nel nostro Paese è in evidente crisi: il decreto flussi, pur rappresentando un sistema agile con cui “aggiornare” le politiche migratorie in tema di lavoro, non si è mai realmente adattato ai mutati cambiamenti sociali, economici e geopolitici e alle esigenze del mercato del lavoro interno; il decreto Bellanova, pur tra aspettative altissime, è naufragato contro la lentezza della nostra burocrazia ma anche contro una filiera che viaggia parallelamente al mercato regolare e che fonda gran parte del suo profitto sullo sfruttamento di lavoratori irregolari[14].

In questo contesto spesso nebuloso e contraddittorio, è stato proprio questo mercato parallelo illegale a prosperare, soprattutto in alcuni settori, come l’agricoltura, che già conoscevano fenomeni di sfruttamento illegale della manodopera.

Il timore è che anche i futuri governi decideranno di optare per soluzioni estemporanee, senza affrontare in maniera radicale il fenomeno.

[1] L’Essenziale, Il decreto flussi non è la soluzione”, 22 gennaio 2022.

[2] L. n. 189/2002, “Modifica alla normativa in materia di immigrazione e di asilo“.

[3] Viene quindi a crearsi un sistema paradossale in cui il lavoratore, per essere regolarizzato, deve trovarsi nel paese di origine e, da lì, ottenere il permesso di ingresso; paradossalmente, invece, chi si trova già in Italia deve fare ritorno nel suo paese di origine prima di ottenere il visto ed essere assunto.

[4] Emanato con  DPCM del 21 dicembre 2021, pubblicato sulla GU 17 gennaio 2022 (serie generale n. 12).

[5] Convenzione OIL n. 143, del 24 giugno 1975 sulle migrazioni in condizioni abusive e sulla promozione della parità di opportunità e di trattamento dei lavoratori migranti ).

[6] Tra cui l’introduzione, con l’art. 12 del D.L. 138/2011, convertito con modificazioni dalla legge 148/2011, all’art. 603-bis c.p., del nuovo reato di intermediazione illecita e sfruttamento del lavoro.

[7] La cadenza annuale è comunque una scelta del legislatore, atteso che la legge prevede che “qualora se ne ravvisi l’opportunità, ulteriori decreti possono essere emanati durante l’anno”, nonché “in via transitoria” da parte del Consiglio dei ministri in caso di mancata pubblicazione del decreto.

[8] Queste misure vengono attuate “in caso di rilevanti  esigenze  umanitarie,  in occasione  di  conflitti,  disastri  naturali  o  altri   eventi   di particolare gravità in Paesi non appartenenti all’Unione Europea”.

[9] Si veda

[10] Decreto 27 maggio 2020 Modalità di presentazione dell’istanza di emersione di rapporti di lavoro, GU Serie Generale n.137 del 29.5.2020 (https://www.gazzettaufficiale.it/eli/id/2020/05/29/20A03026/sg).

[11] Galli G., Musso G. e Tucci F., Emersione del lavoro irregolare in Italia: la sanatoria del decreto Rilancio è stata efficace?, Osservatorio CPI, 3.4.2021 (https://osservatoriocpi.unicatt.it/cpi-archivio-studi-e-analisi-emersione-del-lavoro-irregolare-in-italia-la-sanatoria-del-decreto-rilancio#_ftn8).

[12] Più nello specifico, 207.000 domande sono state presentate dai datori di lavoro e solo 5.600 hanno ricevuto responso positivo, mentre 12.986 sono state presentate direttamente dai lavoratori alla Questura, con 9.329 permessi di soggiorno temporaneo rilasciati (pari al 72% del totale).

[13] In un articolo del 3.6.2021, Daniele Nalbone, per MicroMega, racconta che “A Roma, su un totale di 16.187 domande ricevute, solo due pratiche sono arrivate alla fase conclusiva della firma del contratto di soggiorno e non è stato ancora rilasciato alcun permesso di soggiorno. A Milano, su oltre 26mila istanze ricevute in totale, sono 441 i permessi di soggiorno rilasciati e sono state fissate 536 convocazione negli uffici della prefettura. A Torino, su circa 5.500 domande presentate, sono 191 i permessi di soggiorno rilasciati e 780 gli appuntamenti fissati per la stipula del contratto.”, su Regolarizzazione lavoratori stranieri, in un anno esaminate solo il 14% delle domande, MicroMega, 3.6.2021 (https://www.micromega.net/regolarizzazione-lavoratori-stranieri/).

[14] Per capire la portata e la dimensione del fenomeno, cfr. di Aboubakar Soumahoro, Umanità in rivolta, Feltrinelli, 2019.

Fabio Tumminello

30 anni, attualmente attivo nel ramo assicurativo, abilitato all'esercizio della professione forense, laureato in giurisprudenza presso l'Università degli Studi di Torino con tesi sulla responsabilità medico-sanitaria nella giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo e vincitore del Premio Sperduti 2017. Vice-responsabile della sezione di diritto internazionale di Ius in itinere, con particolare interesse per diritto internazionale, diritti umani e diritto dell'Unione Europea. Già autore per M.S.O.I. ThePost e per il periodico giuridico Nomodos - Il Cantore delle Leggi, ha collaborato alla stesura di una raccolta di sentenze ed opinioni del Giudice della Corte europea dei diritti dell'uomo Paulo Pinto de Albuquerque ("I diritti umani in una prospettiva europea. Opinioni dissenzienti e concorrenti 2016 - 2020").

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